Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2000 год | Статьи из номера N6 / 2000

Что делать, если регионы взяли на себя слишком много "суверенитета"?

Савин В.А.,

Управляемость в сферевнешнеэкономических связей в значительнойстепени зависит от четкого разграниченияфункций между Российским федеральным центром и 89территориальными субъектами России. Речь вданном случае должна идти о непротиворечивостифедерального и местного законодательства. Этопрежде всего. И конечно, совершенно недопустимо,если противоречивые правовые акты приняты кпрактическому использованию. В этой связиисключительно важное значение имеетПостановление Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 7 июня 2000 года. Это постановлениебыло вынесено по делу о проверкеконституционности отдельных положенийКонституции Республики Алтай и Федеральногозакона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) иисполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации». СогласноПостановлению, проверке был подвергнут целый рядзаконодательных положений Республики Алтай. Всвязи с этим автор статьи подробноостанавливается на вопросах суверенитета исобственности Республики Алтай на природныересурсы, находящиеся на ее территории. Само собойразумеется, что Постановление, принятое вотношении Республики Алтай, применимо и к другимсубъектам Российской Федерации.

В Постановлении говорится, чтосуверенитет Российской Федерации какдемократического федеративного правовогогосударства, распространяющийся на всю еетерриторию, закреплен Конституцией РоссийскойФедерации в качестве одной из основконституционного строя (статья 4, часть I).Носителем суверенитета и единственнымисточником власти в России, согласно ееКонституции, является ее многонациональныйнарод (статья 3, часть I), который, сохраняяисторически сложившееся единство, исходя изобщепризнанных принципов равноправия исамоопределения народов и возрождая сувереннуюгосударственность России, принял КонституциюРоссийской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслуряда статей Конституции верховенство,независимость и самостоятельностьгосударственной власти государства на еготерритории и независимость в международномобщении (подчеркнем последнее обстоятельство,В.С.), представляет собой необходимыйкачественный признак Российской Федерации какгосударства, характеризующий ееконституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации недопускает какого-либо иного носителясуверенитета и источника власти помимомногонационального народа России и,следовательно, не предполагает какого-либо иногогосударственного суверенитета помимосуверенитета Российской Федерации. СуверенитетРоссийской Федерации, в силу ее Конституции,исключает существование двух уровней суверенныхвластей, находящихся в единой системегосударственной власти, которые обладали быверховенством и независимостью, т.е. не допускаетсуверенитета ни республик, ни иных субъектовРоссийской Федерации.

Конституция РФ связывает суверенитетРоссии, ее конституционно-правовой статус иполномочия, а также конституционно-правовойстатус и полномочия республик, находящихся всоставе России, не с их волеизъявлением в порядкедоговора, а с волеизъявлениеммногонационального российского народа —носителя и единственного источника власти вРоссийской Федерации, который, реализуя принциправноправия и самоопределения народов,конституировал возрожденную сувереннуюгосударственность России как историческисложившееся государственное единство в еенастоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции РФ решениевопроса о суверенитете предопределяет характерфедеративного устройства, историческиобусловленного тем, что субъекты РоссийскойФедерации не обладают суверенитетом, которыйизначально принадлежит Российской Федерации вцелом. Республики как субъекты РоссийскойФедерации не имеют статуса суверенногогосударства и решить этот вопрос иначе в своихконституциях они не могут, а потому не вправенаделить себя свойствами суверенногогосударства, даже при условии, что их суверенитетпризнавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации,определяя статус республик как субъектов РФ,исходит из относящегося к основамконституционного строя России, и, следовательно,к основам конституционного строя республикпринципа равноправия всех субъектов Федерации, втом числе в их взаимоотношениях с федеральнымиорганами государственной власти. Признание же зареспубликами суверенитета, при том, что вседругие субъекты РФ им не обладают, нарушило быконституционное равноправие субъектовФедерации, сделало бы невозможным егоосуществление в принципе, поскольку субъектФедерации, не обладающий суверенитетом, посвоему статусу не может быть равноправным ссуверенным государством.

Таким образом, использование в статье 5(часть 2) Конституции РФ применительно кустановленному ею федеративному устройствупонятия «республика (государство)» не означает —в отличие от Федеративного договора от 31 марта1992 года — признание государственногосуверенитета этих субъектов РоссийскойФедерации, а лишь отражает определенныеособенности их конституционно-правовогостатуса, связанные с факторами исторического,национального и иного характера.

Признание Конституцией РФсуверенитета только за Российской Федерациейвоплощено также в конституционных принципахгосударственной целостности и единства системыгосударственной власти (статья 5, часть 3),верховенства Конституции РФ и федеральныхзаконов, которые имеют прямое действие иприменяются на всей территории России,включающей в себя территории ее субъектов.Отсутствие у субъектов РФ, в том числе уреспублик, суверенитета подтверждается иположениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции РФ,из которых вытекает, что только РоссийскаяФедерация вправе заключать международныедоговоры, приоритет которых признается в ееправовой системе, и только Российская Федерациякак суверенное государство может передаватьмежгосударственным объединениям своиполномочия в соответствии с международнымдоговором.

Исходя их этих конституционныхпринципов все правовые акты, принимаемые вРоссийской Федерации, в том числе конституцииреспублик, не должны противоречить КонституцииРоссии. Законы же и другие правовые акты,действовавшие на территории РоссийскойФедерации до вступления в силу ныне действующейКонституции России, подлежат применению лишь вчасти, ей не противоречащей, что прямопредусмотрено пунктом 2 раздела второго«Заключительные и переходные положения».Пунктом 1 того же раздела закреплен такжеприоритет положений Конституции России передположениями Федеративного договора — Договора оразграничении предметов ведения и полномочиймежду федеральными органами государственнойвласти суверенных республик в составеРоссийской Федерации, Договора о разграничениипредметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственнойвласти краев, областей, городов Москвы иСанкт-Петербурга Российской Федерации, Договорао разграничении предметов ведения и полномочиймежду федеральными органами государственнойвласти автономной области, автономных округов всоставе Российской Федерации.

Приоритет положений КонституцииРоссийской Федерации имеет место приопределении как статуса субъектов Федерации, таки предметов ведения и полномочий органовгосударственной власти РФ и органовгосударственной власти ее субъектов.Следовательно, содержащееся в статье II (часть 3)Конституции РФ положение о том, чторазграничение предметов ведения и полномочиймежду государственными органамигосударственной власти РФ и органамигосударственной власти ее субъектовосуществляется на основе Конституции РФ,Федеративного и иных договоров о разграничениипредметов ведения и полномочий, предполагает,что все указанные договоры должнысоответствовать Конституции России, и потомулюбое допускавшееся ими ограничение либоразделение суверенитета Российской Федерацииисключается.

Как следует из преамбулы статьи 3(части 3) и пункта 1 раздела второго«Заключительные и переходные положения»Конституции РФ, принятая всенароднымголосованием Конституция как таковая являетсяактом высшего непосредственного выражениявласти многонационального народа в целом.Поэтому положения Федеративного договора,предусматривавшие суверенитет республик ипозволявшие тем самым обосновывать ограничениясуверенитета Российской Федерации, ееконституционно-правового статуса и полномочий,что нашло отражение в конституциях рядареспублик, не могут действовать и не подлежатприменению как противоречащие КонституцииРоссийской Федерации.

Возвращаясь к законодательствуРеспублики Алтай, Конституционный суд тщательноанализирует, какие именно положения этогозаконодательства находятся в противоречии сКонституцией Российской Федерации.

В связи с этим указывается, что статья 4Конституции Республики Алтай (РА) устанавливаетв качестве одной из основ конституционного строяРеспублики Алтай суверенитет, которыйхарактеризуется как естественное, необходимое изаконное условие существования еегосударственности. Это положение по существувоспроизводит статью 2 Декларации огосударственном суверенитете Горно-АлтайскойАвтономной Советской СоциалистическойРеспублики, принятой Горно-Алтайским областнымСоветом народных депутатов 25 октября 1990 года, иконкретизируется, в частности, в статье 77,закрепляющей, что Республика Алтай образованакак результат реализации указанной Декларации, ив статье 114, согласно которой Глава РеспубликиАлтай, Председатель Правительства РеспубликиАлтай выступает гарантом ее суверенитета, атакже в других статьях Конституции этойреспублики.

Так, в соответствии с частью первойстатьи 1, частью первой статьи 6 и частью первойстатьи 20 Конституции РА носителем суверенитета иединственным источником государственной властив Республике Алтай признается еемногонациональный народ. Утверждается, чтоКонституция РФ обладает высшей юридическойсилой на всей территории этой республики, а еестатус может быть изменен только по взаимномусогласию Российской Федерации и РеспубликиАлтай. Тем самым отрицается правомногонационального народа Россииконституировать статус республик как субъектовРоссийской Федерации, которое вытекает из статей3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции РоссийскойФедерации и не допускает изменения статусареспублики ее Конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции РФпредусматривает, что статус субъекта Россииможет быть изменен по взаимному согласию Россиии ее субъекта в соответствии с федеральнымконституционным законом. Однако из этого неследует, что статус не устанавливается самойКонституцией РФ: именно Конституция РФ являетсяактом, определяющим такой статус, а любоесоглашение РФ и ее субъекта, а также федеральныйконституционный закон по своей юридической силене могут быть выше Конституции РоссийскойФедерации. Сказанное в данном абзаце вытекает изстатей Конституции РФ, а именно: из статей 4 и 15, атакже пункта 1 раздела второго «Заключительные ипереходные положения».

Кроме того, статьей 162 Конституции РАзакреплено, что государственные символы этойреспублики — герб, флаг, гимн выражают не толькосамобытность и традиции ее многонациональногонарода, но и суверенитет Республики Алтай. Даннаянорма, по существу, воспроизводит пунктПоложения о Государственном гербе РеспубликиАлтай (утверждено постановлением ВерховногоСовета Республики Алтай от 6 октября 1993 года),согласно которому герб является символомгосударственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционногостатуса республики, как и другие субъекты России,вправе самостоятельно устанавливать своисимволы, выражающие исторические и иные ценностии традиции народов, проживающих насоответствующей территории, придавать им статусофициальных отличительных атрибутов, определятьпорядок их официального использования.Указанные атрибуты призванысамоидентифицировать республику внутри России ипо своему предназначению не могут служить инымцелям.

Таким образом, провозглашениесуверенитета Республики Алтай нельзя признатьдопустимым, поскольку тем самым ограничивалисьбы суверенитет Российской Федерации,верховенство Конституции РФ на всей территорииРоссии и создавалась бы возможностьодностороннего изменения республикойустановленных Конституцией РФ федеративногоустройства, принципа равноправия республик сиными субъектами России, разграниченияпредметов ведения и полномочий между центром ирегионами.

Второй очень важный вопрос касаетсяземли и недр.

В соответствии со статьей 9Конституции РФ земля и другие природные ресурсыиспользуются и охраняются в стране как основажизни и деятельности народов, проживающих насоответствующей территории (часть 1); земля идругие природные ресурсы могут находиться вчастной, государственной, муниципальной и иныхформах собственности (часть 2). Согласно статье 36Конституции РФ граждане и их объединения вправеиметь в частной собственности землю (часть 1);владение, пользование и распоряжение землей идругими природными ресурсами осуществляются ихсобственниками свободно, если это не наноситущерба окружающей среде и не нарушает прав изаконных интересов иных лиц (часть 2); условия ипорядок пользования землей определяются наоснове федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных нормследует, что народам, проживающим на территориитого или иного субъекта Российской Федерации,должны быть гарантированы охрана ииспользование земли и других природных ресурсовкак основы их жизни и деятельности, т.е. какестественного богатства, ценности (достояния)всенародного значения. Однако это не можетозначать, что право собственности на природныересурсы принадлежит субъектам РоссийскойФедерации. Конституция Федерации непредопределяет обязательной передачи всехприродных ресурсов в собственность субъектовРоссии и не предоставляет им полномочий поразграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция РФ относит вопросывладения, пользования и распоряжения землей,недрами, водными и другими природными ресурсами,разграничение государственной собственности,природопользование, лесное законодательство ксовместному ведению Российской Федерации и еесубъектов. По предметам совместного веденияпринимаются федеральные законы, на основекоторых может также осуществлятьсяразграничение полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами. При этом законы ииные нормативные правовые акты субъектов РФ,принятые по предметам совместного ведения, немогут противоречить соответствующимфедеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природныересурсы, а точнее, на некоторые из них, ужеисследовались Конституционным Судом РФ. ВПостановлении от 9 января 1998 года по делу опроверке конституционности Лесного кодексаРоссийской Федерации Конституционный Судуказал, что лесной фонд ввиду его жизненно важноймногофункциональной роли и значимости дляобщества в целом, необходимости обеспеченияустойчивого развития и рациональногоиспользования этого природного ресурса винтересах России и ее субъектов представляетсобой публичное достояние многонациональногонарода России; как таковой является федеральнойсобственностью особого рода и имеет специальныйправовой режим. Осуществляемые же в областииспользования, охраны, защиты и воспроизводствалесов, как сфере совместного ведения, полномочияРоссийской Федерации и ее субъектовраспределены Лесным кодексом РФ на основеположения соответствующих статей Конституциитаким образом, чтобы при принятии необходимыхрешений обеспечивались учет и согласованиеинтересов Российской Федерации и ее субъектов, втом числе по вопросам разграничениягосударственной собственности. Данная правоваяпозиция Конституционного Суда РоссийскойФедерации и сегодня сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены ив отношении других природных ресурсов ЗакономРоссийской Федерации от 21 февраля 1992 года «Онедрах» (с изменениями и дополнениями,внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) иФедеральным законом от 24 апреля 1995 года «Оживотном мире».

Следовательно, субъект РоссийскойФедерации не вправе объявить своим достоянием(собственностью) природные ресурсы на своейтерритории и осуществлять такое регулированиеотношений собственности на природные ресурсы,которое ограничивает их использование винтересах всех народов Российской Федерации,поскольку этим нарушается суверенитетРоссийской Федерации.

Данное заключение КонституционногоСуда было вынесено по смыслу части первой статьи16 во взаимосвязи с другими положениями даннойстатьи, а также со статьей 4 КонституцииРеспублики Алтай. В упомянутых документахРеспублики все природные ресурсы (земля, недра,леса, растительный и животный мир, водные идругие природные ресурсы) на территорииРеспублики Алтай объявлены достоянием(собственностью) именно этой республики, которая,провозглашая себя суверенным государством,полагает, что она вправе определять, находятся липриродные ресурсы в частной, государственной,муниципальной и иных формах собственности,основания и пределы права на которую, согласночасти первой статьи 72 Конституции РеспубликиАлтай, устанавливаются федеральными иреспубликанскими законами.

Таким образом, положением статьи 16Конституции Республики Алтай устанавливается,что этой республике изначально принадлежитправо собственности на все природные богатствана ее территории, а право на разграничениесобственности в отношении природных ресурсов, втом числе их отнесение к федеральнойсобственности, и право на установление других,кроме государственной, форм собственности на нихрассматриваются как производные от праваРеспублики Алтай в качестве собственника.

Положение статьи 16 КонституцииРеспублики Алтай по существу воспроизводитпункт 3 статьи III Федеративного договора —Договора о разграничении предметов ведения иполномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти суверенныхреспублик в составе Российской Федерации,которым было предусмотрено, что земля и ее недра,воды, растительный и животный мир являютсядостоянием (собственностью) народов, проживающихна территории соответствующих республик, и чтостатус федеральных природных ресурсовопределяется по взаимной договоренностифедеральных органов государственной властиРоссийской Федерации и органов государственнойвласти республик в составе Российской Федерации.

Между тем, с принятием Конституции РФ,указанные положения Федеративного договора иоснованные на них соглашения могут применятьсялишь с учетом требований Конституции Федерации,в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), атакже части четвертой пункта 1 раздела второго«Заключительные и переходные положения»,закрепляющих высшую юридическую силуКонституции РФ. Это означает, что правособственности на природные ресурсы, как и ееразграничение должны устанавливаться согласносоответствующих статей Конституции РФ, имеющихверховенство, высшую юридическую силу, прямоедействие и применяющихся на всей территорииРоссии, а не на основе Федеративного договора, вкотором данный вопрос решен по-иному.

Поэтому и положение части первойстатьи 16 Конституции Республики Алтай, согласнокоторому земля, недра, леса, растительный иживотный мир, водные и другие природные ресурсыявляются достоянием (собственностью) РеспубликиАлтай, как допускающее признание за РеспубликойАлтай права собственности на все природныересурсы, находящиеся на ее территории,ограничивает суверенитет Российской Федерации инарушает установленное Конституцией РФразграничение предметов ведения и полномочиймежду центром и регионами.

Вместе с тем с Российской Федерации иее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9Конституции РФ во взаимосвязи со статьями 71 и 72обязанность по охране и обеспечениюиспользования земли и других природных ресурсовкак основы жизни и деятельности народов,проживающих на соответствующих территориях.

Заседание Конституционного судапроходило под руководством его Председателя М.В.Баглая с участием высших руководителейРеспублики Алтай.

Согласно соответствующим статьямФедерального конституционного закона «ОКонституционном Суде Российской Федерации»настоящее Постановление окончательно, неподлежит обжалованию, вступает в силу немедленнопосле его провозглашения, действуетнепосредственно и не требует подтверждениядругими органами и должностными лицами.

Согласно Федеральному закону «ОКонституционном Суде Российской Федерации»настоящее постановление подлежит незамедлительномуопубликованию в соответствующих официальныхорганах печати.

 

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».