Журнал "Маркетинг в России и за рубежом"
English version
О журнале
Новости
Подписка
Аннотации и статьи
Авторам
Реклама

Книга: "Управление проектами"новинка
Книга: "Управление проектами"







Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2001 год | Статьи из номера N4 / 2001

Проблемы финансирования военной организации государства

Цымбал В.И., Хрусталёв Е.Ю.,

Эффективность военных расходов государства

Эффективность выделяемых нафункционирование военной организациигосударства финансовых средств определяетсясостоянием национальной безопасности, котороеудается обеспечить при определенном уровневоенных расходов.

В отличие от расходов направоохранительную деятельность средства наобеспечение военной безопасности выделяютсятолько из федерального бюджета (ФБ). Уже поэтомуих следовало бы разделить по разным разделам ФБ.Однако пока в действующей классификации раздел«Правоохранительная деятельность и обеспечениебезопасности государства» является общим длячасти военных расходов и расходов направоохранительную деятельность, в то время каквоенные расходы распределены по различнымразделам. Это затрудняет и анализ рациональностиосуществленных военных расходов, и ихобоснование на предстоящие годы.

Важнейшим для военных расходов всовременной России справедливо считаетсяопределение оптимальной доли военных расходов вобщих федеральных расходах, а такжерациональности распределения средств междусоответствующими группировками расходов пофункциональной бюджетной классификации:«национальная оборона», военные расходы вразделе «правоохранительная деятельность иобеспечение безопасности государства», наконец,военно-ориентированные расходы, осуществляемыепо разделу «мобилизационная подготовкаэкономики». Знание правильного ответа на этивопросы необходимо не только СоветуБезопасности РФ или руководителям министерств(ведомств), входящих в военную организацию РФ, нои депутатам Федерального Собрания РФ, которыедолжны осмысленно голосовать за предоставлениевоенных расходов, правительственным структурам,участвующим в исполнении бюджета, и рядовымгражданам.

Кроме того, необходимо эффективнораспределять средства между основнымикомпонентами военной организации (ВооруженныеСилы (ВС), другие войска, воинские формирования иорганы) и между целевыми статьями и видамивоенных расходов.

Существующая система финансированиявоенной организации не предусматривает научногообоснования и публичного обсуждениярационального значения этих показателей вразумных пределах открытости военного бюджета,а, главное, не предусматривает жесткогоуправления финансированием со стороныгосударства и гражданского контроля зарасходами.

Вследствие сложности военнойорганизации государства и его военной экономикиповышение эффективности военных расходоввозможно, главным образом, на путях комплексногоиспользования различных средств и способовадминистративного и экономического управления.

Основные направлениясовершенствования административных способовуправления заключаются в разработке:

  • методологии и процедур выработки, формулирования и постановки задач, решение которых возлагается на компоненты военной организации, достоверного финансово-экономического обоснования возможностей их решения (такой концептуальный документ как «Основы (Концепция) военной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года» нуждается не только в обновлении, но и в раскрытии положений об экономическом обосновании цены задач, возлагаемых на военную организацию);

  • структуры и экономических отношений производств, входящих в состав военной организации, в частности промышленных и сельскохозяйственных предприятий, учебных заведений, научно-исследовательских и конструкторских организаций, которые (при производстве ими товаров и услуг не сугубо военного назначения) могут оказаться неэффективными в условиях рыночной экономики;

  • порядка закупок предметов снабжения, вооружения, заказов НИОКР (действующая в настоящее время нормативная база не гарантирует проведения действительно эффективных конкурсов, а закрытость госзаказа при одновременном включении в него как секретных работ (услуг), так и несекретных препятствует расширению состава исполнителей работ и способствует правонарушениям);

  • системы комплектования военной организации кадрами и решения их социально-экономических проблем (в настоящее время единый кадровый заказ на подготовку специалистов для военной организации не разрабатывается, суммарные затраты на подготовку кадров для несения службы в мирное время и для мобилизационного резерва не оцениваются; комплексное решение жилищной проблемы за счет предоставления служебной площади военнослужащим, жилищных сертификатов — увольняемым и открытия накопительных счетов — начинающим военную службу затормозилось).

Важнейшим в настоящее времяпредставляется также совершенствованиенормативно-правовой базы экономическогообеспечения военной организации, решенияпроблем ее повседневного функционирования идальнейшего развития по планам военногостроительства. При этом Бюджетный кодекс РФ (БК)должен стать нормативной основой управленияфинансированием военной организации в мирноевремя.

Основными направлениями реформированиябюджетного процесса для обеспечения военнойбезопасности России следует считать полный учетв нормативных документах, дополняющих БК, всейспецифики военной организации и военнойэкономики государства не только для условиймирного времени, но и в угрожаемый период, а такжево время войны.

Следует довести до логическогозавершения идею сопряжения федеральных округовРФ с военными округами, округами внутреннихвойск, пограничных войск, региональных центровгражданской обороны, структурных формированийФАПСИ, ФСЖВ и других формирований военнойорганизации РФ. В дальней перспективе следуетсоздать систему объединенного финансовогообеспечения всей военной организации независимоот того, как далеко будет продвинуто решениевопроса о создании в РФ действительно единойвоенной организации государства.

Необходимо распространитьметодологию программно-целевого планирования навсе виды военных расходов и обеспечитьсопряжение разнообразных программ и плановвоенного строительства, касающихся отдельныхего аспектов, с перспективным финансовым планом,разработка которого предусмотрена БКодновременно с разработкой бюджета.

Требуется категорически исключитьвозможность начала нового финансового года безутвержденных военных расходов, оптимальных повеличине и распределению именно для этого года исложившейся военно-политической ситуации, безвозможности начать финансирование новогогосударственного военного (оборонного) заказа.Внедрить в бюджетный процесс на данной стадиирассмотрение и всестороннюю оценку не толькосамих военных расходов, предусматриваемыхбюджетом, но и перспективного финансового планана предстоящие 3 года с включением в него всехсбалансированных программ и планов военногостроительства. Решить проблему рациональнойоткрытости военных расходов в бюджете истабилизации их бюджетной классификации надостаточно длительный период времени с цельюобеспечения достоверного анализа динамикивоенных расходов и предотвращения манипуляций сотдельными статьями в интересах формальногоудовлетворения бюджета тем или иным требованиям.Избавиться от практики включения в расходнуючасть закона о ФБ так называемых «текстовыхстатей», поскольку этот способ решения проблемоказался неэффективным, а, кроме того, он посуществу является нарушением закона о бюджетнойклассификации РФ и БК.

Применительно к стадии исполнения ФБисключить возможность бесконтрольного«нецелевого» использования средств, выделенныхна военные нужды, исключить практикунеравномерного финансирования военнойорганизации с переносом основных объемовфинансирования на конец года, а тем болеепрактику «недофинансирования». В качествепрецедента дополнения Бюджетного кодекса РФзаконоположениями, устанавливающими особыйпорядок финансирования отдельных целевых статейи видов расходов ФБ, можно рассматриватьФедеральный закон «О финансированиигосударственного оборонного заказа длястратегических ядерных сил РФ» от 17.07.1999 г. №174-ФЗ. В соответствии с этим закономфинансирование работ для стратегических ядерныхсил РФ происходит в особом режиме. Эти расходы неподлежат сокращению и перераспределению.Финансирование осуществляется не только вполном объеме, но и с учетом индекса инфляции засоответствующий период.

Обоснование структуры военныхрасходов

Завершая переход к системефинансирования военной организации через органыфедерального казначейства, одновременноизыскать пути погашения негативных последствийтакого перехода, выявившихся в ходе опытнойпроверки этой системы (замедление темповпрохождения ассигнований и увеличение сроковоплаты счетов поставщиков и подрядчиков).Главное — найти рациональное решение проблемынадежного финансирования при передислокациях ив специфичных именно для военной организацииусловиях: угрожаемого периода, террористическихдействий, чрезвычайных ситуаций и, наконец,войны.

Применительно к стадии контроля иотчетности обеспечить правовое решение проблемырациональной открытости фактических военныхрасходов, возможность осуществлениягражданского контроля в этой области.Публиковать отчеты о военных расходах в объеме,не меньшем, чем публикуется бюджет. Обеспечитьрассмотрение Государственной Думой отчетов овоенных расходах, которые представляютсяРоссией в международные организации, ипубликовать их для граждан России.

Поскольку военные расходы являютсячастью федеральных расходов РФ, то иопределяющий эти расходы механизм долженсоответствовать основам бюджетного устройства ибюджетного процесса в РФ, которые зафиксированыв Бюджетном кодексе РФ и в законе о бюджетнойклассификации РФ.

Как известно, БК «служит целямфинансового регулирования, устанавливает общиепринципы бюджетного законодательстваРоссийской Федерации, правовые основыфункционирования бюджетной системы РоссийскойФедерации, правовое положение субъектовбюджетных правоотношений, порядок регулированиямежбюджетных отношений, определяет основыбюджетного процесса в Российской Федерации,основания и виды ответственности за нарушениебюджетного законодательства РоссийскойФедерации». Определяет он и общие требования кбюджетной классификации РФ. После ввода кодексав действие с 1 января 2000 года, как показалабюджетная практика, проявились недостатки,обусловленные тем, что к разработке БК не былипривлечены квалифицированные специалистывоенной организации РФ. Многие его положения, втом числе классификационные, не учитывают всюспецифику военных расходов. Для них требуетсяотдельный закон. Заметим, что такая ситуация сособым отношением к военным расходам характернане только для России. В ряде государств действуютне только отдельные законы о военных расходах, нои сам военный (оборонный) бюджет государствавыделен из общего ФБ.

По структуре военных расходов можноконстатировать следующее. В отличие отБюджетного кодекса РФ федеральный закон «Обюджетной классификации РФ» разрабатывался приучастии специалистов военной организации, инаиболее подробная классификация расходов ФБпредусмотрена именно в части военных расходов.Закон действует с 1996 года, непрерывнокорректируется. Но это отнюдь не всегда являетсяпроцессом совершенствования бюджетнойклассификации. Основная часть изменений связанас тем, что структура Правительства РФ в последниегоды многократно менялась, а значит менялась иструктура распределения средств. Более того,зачастую смена Правительства РФ и изменение егоструктуры происходили тотчас после утвержденияФедерального закона о бюджете на очереднойфинансовый год. Тем самым нарушался этот закон, аглавное, оказывались дезорганизованнымиконкретные распорядители бюджетных средств ибюджетополучатели.

Видимо, одна из важнейших задач —пресечь такую практику хотя бы в части военныхрасходов, стабилизировать их классификацию.Представляются полезными некоторые принципыпривязки структуры реальной военной организацииРФ, неизбежно меняющейся в ходе военной реформы,к структуре военных расходов. Например,обеспечение возможности однозначного расчетаобщих военных расходов РФ, общих расходов наоднотипные статьи и виды расходов,сопоставительных расчетов об удельных расходахразличных компонентов военной организации наоднотипные виды расходов и т.д.

Ожидается, что в скором времени будетопределена новая структура военной организацииРоссии, в рамках которой она должна развиваться вначале нового тысячелетия. В связи с этим актом,который готовится Советом безопасности РФ,вполне логичным выглядело бы закрепление этогорешения в бюджетной классификации военныхрасходов. В частности, представляетсярациональным разделить раздел расходов ФБ«Правоохранительная деятельность ибезопасность государства» на двасамостоятельных раздела: «Правоохранительнаядеятельность» (она финансируется не только из ФБ,но и из бюджетов нижнего уровня) и «Безопасностьгосударства», в которой следовало бысконцентрировать расходы на всех «силовиков»,финансируемых только из ФБ и подчиняющихсяВерховному главнокомандующему. Есть логика и вследующем шаге — создании объединенного разделарасходов ФБ с названием «Национальная оборона ивоенная безопасность государства». Но, повторим,при достаточно строгой, однозначно трактуемой иподробной классификации расходов вопрос оназвании разделов и подразделов теряет своюактуальность.

Стадия разработки федерального бюджета

Ввиду того, что военные расходыявляются одной из составных частей расходов ФБРФ, их планирование, рассмотрение и утверждение,непосредственное распределение средств идоведение их до потребителей, а также контроль заэтим процессом целесообразно осуществлять восновном по той же процедуре, что предусмотрена идля всего федерального бюджета, руководствуясьБК.

Вместе с тем при совершенствованиифинансово-экономического механизма [1], в первуюочередь, необходимо принимать во внимание особуюроль военной организации в государстве,обусловленную решением жизненно важных длястраны задач, а также специфику военнойэкономики (как непосредственно ВС РФ и другихвойск, так и военной промышленности).

Без учета указанных особенностейкрайне затруднительно решить проблему повышенияэффективности военных расходов. Соответственно,назначением разрабатываемого механизма, понашему мнению, могло бы стать устранениепротиворечий между положениями БК,регламентирующими бюджетное устройство всейстраны, и специфическими потребностями военнойорганизации.

Бюджетный кодекс выделяет следующиеэтапы бюджетного процесса: составление проектабюджета; рассмотрение и утверждение бюджета;исполнение бюджета; контроль за его исполнением.

Согласно ст. 184 БК, разработка проектаФБ, в том числе и в части расходов на национальнуюоборону и обеспечение безопасности,производится следующим образом. Не позднее, чемза 10 месяцев до начала очередного финансовогогода Правительство Российской Федерации должноначать составление проекта федеральногобюджета, которое осуществляется в соответствии сбюджетной политикой Российской Федерации,определенной в Бюджетном послании Президента РФ.

На первом этапе формирования ФБфедеральные органы исполнительной властиразрабатывают несколько вариантовплана-прогноза функционирования экономикиРоссийской Федерации на очередной финансовыйгод, содержащего основные макроэкономическиепоказатели, характеризующие состояниеэкономики, а Правительство РФ производит выбородного из них.

На основании этого плана-прогнозаМинистерство финансов РФ осуществляетразработку основных характеристик федеральногобюджета, в том числе распределение расходовбюджета в соответствии с функциональнойклассификацией и проектировок основных доходови расходов федерального бюджета насреднесрочную перспективу. После этогобюджетные проектировки направляютсяфедеральным органам исполнительной власти дляраспределения средств ФБ по конкретнымполучателям.

На втором этапе федеральными органамиисполнительной власти осуществляетсяраспределение предельных объемовфинансирования на очередной год в соответствии сфункциональной и экономической классификациямирасходов бюджетов, а также по получателямбюджетных средств. Одновременно уполномоченныйорган исполнительной власти формирует переченьфедеральных целевых программ, подлежащихфинансированию из средств федерального бюджетав очередном финансовом году, согласовываетобъемы их финансирования в предстоящем году и насреднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетнымпроектировкам в предстоящем году и насреднесрочную перспективу подлежатрассмотрению межведомственнойправительственной комиссией, возглавляемойминистром финансов.

Разработка и согласованиефедеральными органами исполнительной властипоказателей проекта ФБ и представляемыходновременно с ним документов и материаловзавершаются не позднее 15 июля предшествующегогода. После этого в течение месяца ПравительствоРФ рассматривает представленные документы иматериалы и утверждает проект федеральногозакона о федеральном бюджете для внесения его вГосударственную Думу.

На этом этап формирования бюджетазаканчивается.

Анализ этого этапа с точки зренияобоснования расходов, выделяемых для нуждвоенной организации государства, позволяетвыявить следующие основные недостатки:

1. Разработка бюджета осуществляетсяПравительством РФ. Роль Президента как главыгосударства при формировании бюджета сведеналишь к формулированию общей стратегии,выражаемой в бюджетном послании. Вместе с тем,следует отметить, что полномочия Президента вобласти обороны и обеспечения безопасностигораздо шире. В частности, значительная частьполномочий Президента, закрепленных в ст. 4закона «Об обороне», требует определенногофинансового обеспечения.

2. Вызывает определенные сомнения рольМинистерства финансов, которое практическисамостоятельно распределяет бюджетные средствапо главным распорядителям, осуществляя переводиз функциональной классификации расходовбюджета (к этому времени уже утвержденнуюПравительством) в ведомственную. Сама процедуратакого перевода представляется крайне неясной и,более того, субъективной и волюнтаристской ввидутого, что это распределение фактическипроизводится без учета потребности общества впродуктах, производимых силовыми ведомствами(обороны и безопасности), корректно оценитькоторую Минфин не в состоянии.

3. Обоснование военных расходовведется каждым ведомством — компонентом военнойорганизации самостоятельно. Это приводит в рядеслучаев к параллелизму и дублированию работ,выполняемых в интересах обеспечения обороны ибезопасности. Обращает на себя внимание тообстоятельство, что ни Минфин, ни федеральнойорган исполнительной власти, ответственный заформирование перечня целевых программ,фактически не имеют ни полномочий, ни, что самоеглавное, необходимого уровня компетенции дляпредотвращения указанных причин снижениярасходов.

Во многом такое положение возникло попричине, что в системе органов государственнойвласти отсутствует структура, обладающая такимиполномочиями, какими обладала существовавшая вСоветском Союзе Военно-промышленная Комиссияпри Совмине, сфера компетенции которойраспространялась на все силовые органыгосударства, что позволяло вырабатывать иреализовывать единую военно-техническуюполитику в государстве.

На наш взгляд, реализацию указанных функцийнеобходимо возложить на аппарат Советабезопасности РФ, нормативно закрепив расширениеего полномочий.

Альтернативой данному решению можетстать создание в структуре Правительства РФспециального органа. Привлечение этихуправленческих компонент к координациифинансовых планов и распределению средстввполне совпадало бы с координирующей рольюГенерального штаба в части решаемых задач.

4. Рассмотрение перечняразрабатываемых на этом этапе бюджетногопроцесса документов, которые впоследствии (наэтапе рассмотрения и утверждения бюджета)передаются в Федеральное Собрание и Президенту,показывает, что в нем (по крайней мере, в том виде,как это записано в БК) отсутствуют документы,необходимые для оценки значимости длягосударства расходов, выделяемых для нуждобороны и обеспечения безопасности, а также дляоценки реализуемости программ, запланированныхгосударством в этой сфере. Более того, посуществующим законам Государственный оборонныйзаказ утверждается в течение 20 суток послепринятия Федерального закона о ФБ. Это, вчастности, свидетельствует о том, что егоокончательные показатели не известны ниПравительству в момент разработки федеральногобюджета, ни законодателям, утверждающим этотбюджет. Соответственно, данное условие не дает имвозможности оценить, каким образом влияетбюджетная политика государства на уровеньобороноспособности и безопасности. По этойпричине ответственность за состояние военнойорганизации государства в значительной мере сзаконодательной ветви власти снимается.

На наш взгляд, при обоснованиирасходов, выделяемых государством на нуждывоенной организации, необходима разработка ивнесение в правительство следующих документов:

  • оценка состояния обороноспособности и обеспечения безопасности на среднесрочный период;

  • задачи военной организации государства на предшествующий год и среднесрочную перспективу, в том числе прогноз уровня их выполнения в зависимости от финансирования;

  • справка о реализации Государственной программы вооружения и Государственного оборонного заказа, а также предложения по их корректировке и формированию;

  • справка о состоянии мобилизационной подготовки военной организации и предприятий военно-промышленного комплекса.

Стадия формирования и утвержденияфедерального бюджета

Следующей стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета. Как наиболее важный для законодателей, а также самый сложный в политическом плане этот этап регламентирован в БК наиболее подробно (глава 22). Блок-схема процессов рассмотрения и утверждения федерального бюджета представлена на рис. 1 [2]. Цифры на схеме обозначают продолжительность мероприятий в сутках согласно Бюджетному кодексу.

Открыть рисунок 1. Блок-схема процессов рассмотрения и утверждения федерального бюджета>>>

В Государственной Думе законопроект оФБ на предстоящий год рассматривается в четырехчтениях, функция каждого их которых нормативнозакреплена БК.

На первом чтении утверждаютсяследующие основные характеристики ФБ:

  • доходы ФБ по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

  • распределение доходов от федеральных налогов и сборов между ФБ и бюджетами субъектов РФ;

  • дефицит ФБ в абсолютных цифрах и в процентах к расходам ФБ на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита ФБ;
  • общий объем расходов ФБ на очередной финансовый год.

На втором чтении утверждаются расходы ФБ по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов ФБ, утвержденного в первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

На третьем чтении фиксируется распределениеденежных средств по подразделам функциональнойклассификации расходов бюджетов РФ и главнымраспорядителям средств ФБ по всем четыремуровням функциональной классификации расходовбюджетов РФ, распределение средств Федеральногофонда финансовой поддержки субъектов посубъектам РФ, расходы ФБ на финансированиефедеральных целевых программ, Федеральнойадресной инвестиционной программы на очереднойфинансовый год в пределах расходов, утвержденныхво втором чтении по разделам ФБ, программыпредоставления гарантий Правительства РФ наочередной финансовый год, программыпредоставления средств ФБ на возвратной основепо каждому виду расходов, Программагосударственных внешних заимствований РФ наочередной финансовый год.

На четвертом чтении законутверждается в целом. На этом этапе внесение внего поправок не допускается.

Из анализа сложного этапа формирования бюджетакак ветвящегося процесса следует, во-первых, чтоколичество вариантов возможного его протеканияочень велико. Их 216. Во-вторых, и это более важно,расчет времени прохождения процессаформирования бюджета на предстоящий (Т+1)финансовый год, даже своевременно начатого втекущем Т-м году, свидетельствует о том, чтомомент его успешного окончания во многихвариантах выходит за пределы нового (Т+1)-года насрок порядка 1 месяца и даже более [3]. Один израсчетных вариантов вероятности принятия ФБ какфункции от времени в Т-м, а затем в (Т+1)-м году куказанному сроку, полученный методамиматематического моделирования, приведен на рис.2.Моделирование показывает, что действующий БК нестрахует нас от начала финансового года безутвержденного бюджета. Более того, средивариантов возможного протекания бюджетногопроцесса есть такие, которые превращаются в«зацикливания», выходящие на неопределеннодолгие процедуры, включающие в себя сменуПравительства РФ, либо даже перевыборы ведущихдолжностных лиц и органов власти.

Вероятность принятия ФБ на Т+1 год к указанному сроку (вариант)

Рис. 2. Вероятность принятия ФБ на Т+1 годк указанному сроку (вариант)

 

В этих условиях трудно представитьсебе, как, следуя «Основам», жестко увязать планвоенного строительства на новый год с бюджетом,не зная, когда и чем закончится бюджетныйпроцесс, на какие суммы расходов можнорассчитывать. Как можно приступать к выполнениюоборонного заказа, если по закону он должен бытьутвержден в течение 20 суток после подписанияфедерального закона о бюджете? И вообще задачаобороны страны от внешних угроз должна решатьсявсегда и независимо от политических событийвнутри страны.

Для обеспечения гарантированногофинансирования военной организации с началафинансового года было бы целесообразно, на нашвзгляд, использовать опыт развитых стран, преждевсего США, где рассмотрение военного бюджетапроисходит до рассмотрения ФБ. В этих целях можнобы разделить процесс рассмотрения военныхрасходов и других расходов ФБ, начав обсуждениевоенных расходов в Федеральном собрании на месяцранее законодательно закрепленного в настоящеевремя срока, т.е. 15 июля с сохранением процедуры,закрепленной в действующем БК.

Вторым вариантом достижения указаннойцели могло бы стать выделение обсуждениярасходов на военную организацию после второгочтения, т.е. после определения в целом расходов постатьям функциональной классификации. Этотвариант представляется более вероятным. При этомследует учитывать тот факт, что в силусекретности большинства статей расходовразделов «Национальная оборона» и«Правоохранительная деятельность и обеспечениебезопасности государства» их реальноеобсуждение происходит не всем составомГосударственной Думы, а рабочими группами, членыкоторых несут ответственность за сохранениегосударственной тайны. Соответственно,согласование интересов в этих группах в силузначительно меньшего количества представителейоблегчается.

Кроме того, было бы полезнорассмотреть возможность внесения в БК изменений,сущностью которых является ликвидациявызывающих зацикливание процедур на стадиирассмотрения и утверждения законопроекта о ФБ.

Обращает на себя внимание тообстоятельство, что согласно ст.193 БКПравительство только к 1 октября (т.е. спустяполтора месяца после начала рассмотрениязаконопроекта о ФБ на предстоящий год) вносит вГосударственную Думу «предложения по расходамна содержание Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск, воинских формирований иорганов, в том числе по расходам на содержаниевоеннослужащих и гражданского персоналаВооруженных Сил Российской Федерации, другихвойск, воинских формирований и органов суказанием их штатной численности на начало иконец очередного финансового года». К этомувремени, при нормальном ходе процессарассмотрения ФБ бюджет уже будет принят вовтором чтении, т.е. ассигнования уже разделены поразделам функциональной классификации, чтоможет не позволить учесть указанные данные.

В этой связи, на наш взгляд, было быцелесообразно обязать Правительствопредставлять данную информацию не к 1 октября, а кначалу этапа рассмотрения и утверждениязаконопроекта о ФБ.

Надо отметить также следующее обстоятельство,связанное с рассмотрением расходов для нуждвоенной организации. Согласно ст.195 БК, «СоветГосударственной Думы утверждает комитетыГосударственной Думы, ответственные зарассмотрение отдельных разделов и подразделовфедерального бюджета (далее — профильныекомитеты). При этом ответственными зарассмотрение основных характеристикфедерального бюджета, а также за рассмотрениекаждого раздела (в отдельных случаях подраздела)функциональной классификации расходов бюджетовРоссийской Федерации должно быть назначено неменее двух профильных комитетов, одним изкоторых является Комитет по бюджету». Очевидно,что для разных компонентов военной организации,которые финансируются по разделам «Национальнаяоборона» и «Правоохранительная деятельность иобеспечение безопасности государства», вкачестве профильных будут выступатьсоответственно Комитеты Государственной Думы пообороне и по безопасности. Очевидно, что добитьсяв этом случае исключения финансированиядублирующих работ затруднительно. Выходом изданного положения могло бы стать назначение вкачестве профильных не двух, а трех комитетов покаждому разделу (по обороне, по безопасности и побюджету), что в принципе не противоречит БК.

Стадия исполнения федерального бюджетаи управления военными расходами

Для проведения анализа стадии исполнениябюджета целесообразно использовать его«идеальную» модель, подробное описание которойдает БК. Схематически эта модель изображена нарис.3. Ее описание и анализ изложен в [4].

Открыть рисунок 3. Исполнение федерального бюджета >>>

Можно выделить следующие основныеэтапы процесса исполнения по расходам ФБ,состоящего из последовательно осуществляемыхпроцедур санкционирования и финансирования:

  • составление и утверждение Минфином сводной бюджетной росписи;

  • утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

  • утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

  • подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

  • непосредственное финансирование, сутью которого является расходование бюджетных средств.

Представляется необходимым отметитьважную особенность процедуры санкционирования,которая состоит в том, что право на осуществлениерасходов распорядителей и получателей средствФБ появляется только после доведения до нихлимита денежных обязательств.

То есть закрепление в законе о ФБопределенного объема денежных средств являетсятолько необходимым, но недостаточным условиемдля выделения конкретному получателю бюджетныхассигнований. Это право возникает только послетого, как орган, исполняющий бюджет, утвердит дляних лимит бюджетных обязательств. Вместе с тем,очередность выделения лимита практически неурегулирована. Таким образом, реальное выделениеассигнований находится в руках чиновника,который никак не отвечает за результаты своейдеятельности, в связи с чем они зачастуювыражаются в снижении уровня обороноспособностии безопасности государства.

Появление такого инструмента, каклимит бюджетных обязательств, было вызваностремлением избавить бюджет от необеспеченныхпоступлениями расходов (например, в связи сосуществлением секвестра ФБ, блокировкойотдельных расходов и т.п.). Вместе с тем, егоприменение позволяет органу, ответственному заисполнение ФБ, разрабатывать и практическиреализовывать свою бюджетную политику, котораяможет отличаться от официально заявленнойполитики государства.

Об этом, в частности, свидетельствуетопыт последних двух лет, когда исполнение ФБимело значительный профицит, однако военнаяорганизация, как правило, финансировалась созначительным опозданием. По некоторым данным, коктябрю 2000 года оборонный заказ былпрофинансирован всего лишь на 50%. Следуетотметить, что это происходит в стране, 100-тысячнаягруппировка которой ведет реальные боевыедействия. Вместе с тем о привлечении кответственности чиновников Минфина ничего неизвестно.

Для более подробной иллюстрациивлияния действующего в настоящее время порядкафинансирования расходов по статье «Национальнаяоборона» приведем результаты анализа исполненияФБ в части расходов на оборону в 1999 году. Ситуацияс финансированием по второму полугодиювыглядела так, как показано на рис.4.

Ритм финансирования можно характеризовать как «рваный» с многочисленными всплесками, большая часть которых приходится на последний месяц квартала и на последние дни месяца (рис.4).

Открыть рисунок 4. Поступление средств в Минобороны России на содержание ВС (млн. руб.) >>>

Кроме того, анализ графика,представленного на рис. 4, в частности построениелинии тренда, показывает, что объем выделяемыхсредств увеличивался к концу года. При этом,очевидно, значительная их часть направлялась напогашение задолженностей, возникавших из-засложившегося порядка, а точнее — беспорядка впроцессе финансирования.

Следует отметить, что существовавшая ранеепрактика выделения для нужд военной организациибольшей части финансовых средств в конце годаприводит к образованию задолженностей повыплатам личному составу, что ухудшаетморально-психологическую обстановку в воинскихколлективах. Более того, поскольку странапродолжает жить в условиях инфляции (в 1999 г. онасоставила 32%), очевидно, что такой режим выплат «ежемесячных— к концу месяца, ежеквартальных — к концуквартала, а ежегодных — к концу года»практически означает обкрадывание ВС и подрыв ихбоеспособности.

По этой же причине значительнозатрудняется деятельность предприятий иорганизаций оборонно-промышленного комплекса,финансируемых через Министерство обороны какзаказчика вооружений и военной техники и НИОКР.Особенно негативно этот фактор сказывается приработе предприятий с длительным технологическимциклом, которые вынуждены либо брать кредиты,либо переносить основной объем работ начетвертый квартал, порождая печально известную«штурмовщину». Обе эти стратегии деятельностиприводят к негативным последствиям. Первая — куменьшению эффективности использованиявыделяемых денежных средств за счетнеобходимости оплаты стоимости кредитов, авторая — за счет снижения качества выпускаемойпродукции и ее надежности, что впоследствииобусловливает необходимость выделениядополнительных материальных средств на ремонт идоводку изделий.

При этом следует учитывать, что такогосравнительно высокого уровня финансированияудалось достигнуть в год, достаточноблагоприятный с точки зрения исполнения всегоФБ, во многом благодаря высоким мировым ценам нанефтепродукты.

Ситуация по финансированию военнойорганизации государства в 2000 году, по сравнению с1999 годом, отличалась незначительно. Об этомсвидетельствуют имевшие место (пусть и в меньшихобъемах, чем ранее) задержки выплаты денежногодовольствия военнослужащим.

Прогнозируемое падение цены наосновной экспортный товар России —энергоносители, связанное в том числе и сусилением давления на нефтедобывающие страны состороны США и других государств Запада, можетзначительно осложнить ситуацию с формированиемдоходной части российского бюджета.Соответственно можно предположить дальнейшееуглубление кризисной ситуации в военнойорганизации и военно-промышленном комплексе.

Следует обратить внимание на однуновую особенность стадии исполнения бюджетногопроцесса. С введением в действие БК, с переходомна казначейское исполнение бюджета в МинобороныРоссии и по мере усиления контроля за целевымрасходованием средств значительно возрастаюттребования к регулярности финансирования повсем статьям расходов, необходимым дляобеспечения жизнедеятельности ВС. Это связано стем, что новая система исполнения и контроля вусловиях действия чувствительных санкций занарушения практически лишит финансовые органывозможности маневра имеющимися активами.

БК РФ несколько упорядочивает процессфинансирования военной организации России приисполнении бюджета. Однако, как показываетформализованное описание стадии исполнениябюджета, он все еще не является строгорегламентированным, а подразделения Минфина нечувствуют своей ответственности забесперебойное финансированиебюджетополучателей. В этой связи не вызываетсомнений необходимость корректировкидействующего порядка исполнения ФБ в частифинансирования военной организации.

Представляется целесообразнымзакрепить такой порядок выделения финансовыхсредств на нужды военной организации, которыйпредусматривал бы равномерное помесячноевыделение ассигнований по тем статьям, расходына которые не связаны с сезонными изменениями.Финансирование других статей («северный завоз»,компенсации льгот, связанные с периодом отпускови т.п.) должно осуществляться исходя из норм,закрепленных в действующем законодательстве, атакже с учетом необходимости минимизациисуммарных расходов. В случае принятияположительного решения по этому вопросу крайневажно обеспечить строгий контроль иперсональную ответственность за его выполнение.Более того, следует пересмотреть практикувыделения средств только на один квартал, еслиречь идет о выполнении работ, требующихподключения смежников, приобретения материалови т.д. Прежде всего, это относится кфинансированию государственного заказа длявоенной организации РФ.

Стадия контроля за исполнениемфедерального бюджета и отчетностью

В БК полномочия в сфере проведенияконтроля за исполнением бюджета распределенымежду законодательной и исполнительной ветвямивласти.

Согласно ст.265 БК, со сторонызаконодательных органов осуществляютсяследующие формы финансового контроля:

  • предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проекта закона о федеральном бюджете;

  • текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Федерального собрания, а также в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

  • последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Органами исполнительной властиосуществляется финансовый контроль. Основнаяроль при этом отводится Министерству финансов,Федеральному казначейству, главнымраспорядителям и распорядителям бюджетныхсредств.

Федеральное казначействоосуществляет предварительный и текущий контрольопераций с бюджетными средствами главныхраспорядителей, распорядителей и получателейбюджетных средств, взаимодействует с другимифедеральными органами исполнительной власти впроцессе осуществления указанного контроля икоординирует их работу.

Министерство финансов РФ осуществляетвнутренний контроль за использованием бюджетныхсредств главными распорядителями,распорядителями и получателями бюджетныхсредств.

Главные распорядители, распорядителибюджетных средств осуществляют финансовыйконтроль за использованием бюджетных средствполучателями бюджетных средств в частиобеспечения целевого использования исвоевременного возврата бюджетных средств, атакже представления отчетности и внесения платыза пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетныхсредств проводят проверки подведомственныхгосударственных и муниципальных предприятий,бюджетных учреждений.

Как представляется, в целом описаннаясхема контроля за расходами в основном способнаобеспечить целевое использование военныхрасходов. Вместе с тем она не свободна отнедостатков.

На наш взгляд, одним из них являетсяотсутствие общественного контроля. Оцелесообразности такого контролясвидетельствует принятое в 1998 годуМинистерством обороны решение об опубликованииденежных поступлений из федерального бюджета.

Обращает также на себя внимание тообстоятельство, что права на осуществление состороны исполнительной властивневедомственного контроля военных расходов,как и всех иных, принадлежат Минфину иФедеральному казначейству, то естьгосударственным органам, напрямую не отвечающимза состояние обороноспособности и безопасностигосударства. В то же время остается неясныммеханизм контроля военных расходов со стороныПрезидента — Верховного Главнокомандующего ВСРФ, а также роль Совета Безопасности в этомпроцессе, поскольку в недавнем прошлом этазадача была обозначена в решении о созданииГосударственной военной инспекции.

Важным механизмом контроля являетсяподготовка, рассмотрение и утверждение отчета обисполнении ФБ, порядок реализации которогозакреплен в главе 27 БК.

Отчетная стадия бюджетного процессаначинается с того, что в конце каждогофинансового года министр финансов издаетраспоряжение о закрытии года и подготовке отчетаоб исполнении ФБ. На основании распоряженияминистра финансов все получатели бюджетныхсредств готовят годовые отчеты по доходам ирасходам.

В отчетах бюджетных учреждений вобязательном порядке должна отражаться степеньвыполнения задания по предоставлениюгосударственных услуг, данные о доходах,полученных в результате оказания платных услуг,об использовании государственного имущества,закрепленного за этими учреждениями на правахоперативного управления. Главные распорядителибюджетных средств сводят и обобщают отчетыподведомственных им бюджетных учреждений.

Государственные заказчики готовятсводный отчет об использовании средств ФБ,выделенных им по государственным заказам.Федеральные казенные предприятия готовятгодовые и бухгалтерские отчеты и направляют ихглавным распорядителям бюджетных средств.

Ежегодно, не позднее 1 июня текущегогода, Правительство РФ представляет вГосударственную Думу и Счетную палату РФ отчетоб исполнении ФБ за отчетный финансовый год вформе проекта соответствующего федеральногозакона.

Счетная палата РФ проводит проверкуотчета об исполнении ФБ за отчетный финансовыйгод в течение 1,5 месяца после представленияуказанного отчета в Государственную Думу,используя материалы и результаты проведенныхпроверок и ревизий.

Общее заключение Счетной палаты РФ поотчету Правительства РФ об исполнении ФБ должновключать ряд частных заключений: по каждомуразделу и подразделу функциональнойклассификации расходов бюджетов РоссийскойФедерации и по каждому главному распорядителюсредств ФБ. В заключениях должны быть указанысуммы расходов, использованных по целевомуназначению, все случаи нецелевого использованиябюджетных средств, а также использования средствсверх утвержденных бюджетных ассигнований, либосверх бюджетной росписи. При этом должны бытьуказаны руководители органов государственнойвласти или получатели бюджетных средств,принявших решение о нецелевом использованиибюджетных средств, а также должностные лицаФедерального казначейства, допустившиеосуществление таких платежей.

Государственная Дума рассматриваетотчет об исполнении федерального бюджета втечение 1,5 месяца после получения заключенияСчетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета обисполнении ФБ и заключения Счетной палаты РФГосударственная Дума принимает одно из двухрешений: либо об утверждении отчета обисполнении ФБ, либо об отклонении отчета об егоисполнении. Это решение должно приниматься ввиде федерального закона об исполнении бюджета.

Следует отметить, что до настоящеговремени ни одного такого закона принято не было,несмотря на то, что обязанность Правительства повнесению отчета до вступления в силу БК былазафиксирована специальным законом.

Повышению степени ответственностиПравительства за исполнение ФБ в части военныхрасходов, на наш взгляд, способствовало бы,наряду с другими документами, представляемымисогласно БК совместно с отчетом, внесение вФедеральное Собрание данных о влияниифинансирования на выполнение задач, стоящихперед военной организацией государства (какреально достигнутых, так и запланированных).Кроме того, было бы целесообразно с цельюпредотвращения злоупотреблений закрепитьобязанность Правительства составлять отчет втой же бюджетной классификации, котораяиспользовалась при его разработке, а также настадии рассмотрения и утверждения ФБ.

Заключение

Основные результаты проведенныхисследований сводятся к следующему.

1. В рамках реализации мероприятий пообеспечению военной безопасности государстваважнейшее значение имеетфинансово-экономическое обеспечение войск, подкоторым понимается система мероприятий,организуемых и проводимых с цельюсвоевременного и полного удовлетворения войск исил флота денежными средствами и оптимизации ихиспользования для достижения высокойбоеспособности и боеготовности ВС. Процессуправления финансово-экономическимобеспечением войск осуществляется в интересахтого, чтобы, мобилизуя дополнительные источникифинансирования, своевременно и полностью впределах установленных норм обеспечитьденежными средствами все потребности армии ифлота, законное, экономное и целесообразное ихиспользование, в целях обеспечения высокойбоевой и мобилизационной готовности войск,решения социально-бытовых и других проблем армиии флота.

Критериями финансово-экономическогообеспечения войск являются:

  • своевременное и полное обеспечение войск денежными средствами боевой подготовки, хозяйственно-бытовых нужд, положенными видами довольствия;

  • отсутствие нарушений финансовой дисциплины.

2. Ключевым вопросами повышениястепени обоснованности решений, принимаемых вобласти финансово-экономического обеспечениявоенного строительства, являются:

— корректное определение целей военной реформы;

— максимальная координация деятельности всех министерств, ведомств и организаций, имеющих отношение к военной безопасности, поскольку при крайне ограниченных экономических возможностях государства его оборона не может быть обеспечена только ВС РФ;

— обеспечение максимальной эффективности использования тех ресурсов, которые Россия может выделить на обеспечение своей военной безопасности.

3. Существующая нормативно-правоваябаза экономического обеспечения военнойбезопасности недостаточна, в частности, для того,чтобы обеспечить высокую эффективность расходовна военную безопасность и рациональнораспределять выделенные средства между главнымираспорядителями и получателями бюджетныхсредств. В связи с этим разработаны предложенияпо корректировке ряда существующих федеральныхзаконов.

Литература

 

1. Цымбал В., Хрусталев Е. Экономическиеаспекты военной безопасности в современнойРоссии//Экономическая наука современной России.— 1999. — № 4.

2. Цымбал В., Калугин С. Проблемыбюджетного финансирования планов военногостроительства//Военная мысль. — 1999. — № 3.

3. Хрусталев Е.Ю., Цымбал В.И.Экономические проблемы обеспечения военнойбезопасности России. — М.: ЦЭМИ РАН, 2000.

4. Цымбал В., Калугин С. Влияние исполненияфедерального бюджета на военноестроительство//Военная мысль. — 2000. — № 6.

 

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».