Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2008 год | Статьи из номера N1 / 2008

чл. корр. РАСХН, др. экон. наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
декан экономического факультета
Вологодского государственного технического университета,

Амелин Д.Е.,
аспирант Вологодского научнокоординационного центра
ЦЭМИ РАН

На органы местного самоуправления распространяется обязанность обеспечения социальноэкономического развития. Муниципалитеты столкнулись с целым рядом сложностей экономического и организационноправового характера, среди которых:

  • дефицит собственных доходов местных бюджетов и, как следствие, зависимость от целевых межбюджетных перечислений (по данным правительства Вологодской области, средняя обеспеченность местных бюджетов собственными средствами, необходимыми для решения вопросов местного значения, составляет 62%);
  • дробление имущества между существующими и вновь созданными муниципалитетами (в Вологодской области их количество возросло с 28 до 372 единиц);
  • во вновь созданных в регионе 344 поселениях органы местного самоуправления вынуждены формировать собственный кадровый состав. В результате необходимая численность аппарата муниципальных служащих многократно увеличилась, что повлекло за собой кадровый дефицит;
  • органы власти вновь созданных муниципалитетов испытывают недостаток опыта самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.

В сложившихся условиях важнейшее значение приобретают разработка и внедрение в практику муниципального управления механизмов, позволяющих в новых условиях наиболее эффективно выполнять социально значимые функции на поселенческом, межпоселенческом и районном уровнях. Одним из таких механизмов, по мнению авторов, выступает аутсорсинг. В современном понимании – это передача части функций организации на договорной основе сторонним исполнителям. Идея применения этого механизма в местном самоуправлении находит свое понимание как в научной среде, так и в высших эшелонах власти. Так, необходимость передачи части муниципальных функций частному сектору отмечает В.Л. Макаров [5]. Правительство РФ, в свою очередь, обозначило приоритетность аутсорсинга муниципальных функций в Положении о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов [4]. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] также предусмотрена возможность создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ. Органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, а также заключать договоры и соглашения.

В довершение этого принятым в 2005 г. Федеральным законом «О концессионных соглашениях» [1] в числе объектов соглашений между органами местного самоуправления и юридическими лицами частной формы собственности предусмотрены объекты водо, тепло, газо– и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов, объекты здравоохранения, образования, спорта. Таким образом, согласно российскому законодательству возможности применения аутсорсинга в муниципальном управлении могут распространяться как на обслуживание деятельности местных администраций, так и на некоторые вопросы местного значения. В настоящее время в России уже имеется положительный опыт по передаче частному сектору некоторых функций по ЖКО, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, транспортному обслуживанию населения, дорожному строительству.

При переходе от основополагающей идеи к реализации ключевое значение имеет разработка подходов к организации аутсорсинга муниципальных функций.

Аутсорсинг в муниципальном управлении

Дороговцев А.П.,

 
 

В г. Вологде, наряду с Вашкинским, Грязовецким и Череповецким муниципальными районами, разработка приоритетов социально-экономического развития проводилась в сотрудничестве с Вологодским научно-координационным центром ЦЭМИ РАН. Причем в г. Вологде и Грязовецком районе стратегические документы уже вступили в силу.

Первый подход. Передача некоторых функций местных администраций сторонней организации на контрактной основе. В результате создаются благоприятные предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат, в том числе за счет сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов. Кроме того, снижаются риски, связанные с текучестью кадров.
Среди основных вариантов выполнения подхода могут рассматриваться как договорные отношения с уже действующей организацией, так и формирование специализированной организации, обслуживающей органы местного самоуправления. Кроме того, речь может идти как об обслуживании сторонней организацией интересов не одного муниципалитета, а нескольких (рис. 1).

Рис. 1. Модель аутсорсинга муниципальных функций сторонней организацией

В качестве одного из примеров реализации подобного подхода может служить административный центр Вологодской области, где часть функций по транспортному обслуживанию населения уже передана частному сектору. Возможности аутсорсинга не ограничиваются договорными отношениями между органами местного самоуправления и сторонними организациями. Среди возможных сфер применения этого инструмента может рассматриваться межмуниципальное сотрудничество.

Второй подход. Разделение функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, решении кадровой проблемы.
Подобный подход может использоваться для решения проблемы транспортного обслуживания жителей в некоторых поселениях посредством договорных отношений с соседними муниципалитетами. В качестве примера может служить Каменское поселение Грязовецкого района. По состоянию на 2006 г. за данным муниципалитетом не был закреплен транспорт. В связи с этим обслуживание населения могло бы осуществляться посредством договорных отношений с соседними поселениями, находящимися на территории как данного района, так и соседних.

Третий подход. Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе (рис. 2). Речь может идти о создании на базе администрации района централизованной бухгалтерии, юридической службы.

Рис. 2. Модель аутсорсинга муниципальных функций поселенческих администраций посредством районной администрации

В качестве иллюстрации может служить опыт Вологодского муниципального района, в котором между районной и поселенческими администрациями заключены соглашения по ключевым вопросам местного значения. Это ЖКХ, культура, спорт, строительство. В целом по району общая сумма сделок составила 11 842 480 руб. Из двадцати трех вновь образованных в районе сельских поселений восемь передали на районный уровень полный объем ключевых функций. Это муниципальные поселения Борисовское, Вепревское, Вотчинское, Нефедовское, Новленское, Подлесное, Пудегское, Федотовское (табл. 1).

На наш взгляд, подобная практика начисто выхолащивает реформу местного самоуправления и направлена на консервацию районного звена управления как неподконтрольной избирателям управляющей структуры (прим. ред.).

Таблица 1

Предметы соглашений о передаче функций между администрациями Вологодского района и входящих в его состав поселений

Предметы соглашений

Поселения района

Общая сумма, руб.

Архитектура

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

203 377,58

Строительство

+

+

+

+

-

+

+

+

+

+

+

+

+

-

+

+

+

+

+

-

+

+

+

336 685,96

ЖКХ

+

+

+

+

+

+

+

+

-

+

+

+

+

+

+

+

+

-

+

-

+

+

+

467 224,81

Жилищные вопросы и субсидии

+

+

+

+

-

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

-

+

+

+

176 644,02

Правовое обеспечение

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

41 588,51

Культура

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

8 798 070

Библиотеки

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

0

Спорт

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

-

-

+

+

+

+

805 300

ГОЧС

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

248 554,54

Мобилизационная подготовка

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

275 637,16

Архив

+

+

+

+

+

+

+

-

-

+

+

+

+

-

+

+

+

-

+

-

-

+

+

60778

Программное обеспечение

-

+

+

+

+

-

-

-

-

-

-

+

+

+

+

-

+

+

+

-

-

-

+

54 320

ИТОГО

11

12

12

12

10

11

11

10

9

11

11

12

12

10

12

11

12

9

11

7

10

11

12

11 842 480

«+» – исполнение функции передается администрации района. «» – исполнение функции осуществляется поселением самостоятельно

Использование рассматриваемого подхода, является свидетельством тяготения к прежней одноуровневой модели местного управления, подход обладает рядом преимуществ, среди которых обеспечение реального решения вопросов местного значения в сельских поселениях и экономия общественно необходимых средств.
Так, если применительно к поселениям исходить из необходимой численности персонала в одного специалиста в расчете на одну дополнительную функцию и минимального из предусмотренных законодательством норматива месячной оплаты труда [2], то в масштабах Вологодского района суммарная экономия на зарплате составит 920 800 руб. в месяц. В расчете на год – это 11 049 600 руб. (табл. 2).

Таблица 2

Ежемесячная экономия на оплате труда за счет передачи поселениями Вологодского муниципального района части своих функций на районный уровень

Поселения района

Численность населения на 01.01.2004 г. (по данным переписи населения), чел.

Минимальный из предусмотренных законодательством норматив оплаты труда, руб.

Минимальная необходимая численность персонала для самостоятельного выполнения функций, чел.

Минимальные необходимые расходы на оплату труда, руб.

Березниковское

984

3200

11

35 200

Борисовское

731

3200

12

38 400

Вепревское

1103

3600

12

43 200

Вотчинское

786

3200

12

38 400

Высоковское

643

3200

10

32 000

Гончаровское

1388

3600

11

39 600

Кипеловское

1372

3600

11

39 600

Кубенское

3157

4000

10

40 000

Лесковское

2624

3600

9

32 400

Марковское

2061

3600

11

39 600

Несвойское

823

3200

11

35 200

Нефедовское

711

3200

12

38 400

Новленское

1503

3600

12

43 200

Октябрьское

2260

3600

10

36 000

Подлесное

6215

4800

12

57 600

Прилукское

1920

3600

11

39 600

Пудегское

888

3200

12

38 400

Рабочекрестьянское

3373

4000

9

36 000

Семенковское

5016

4800

11

52 800

Сосновское

3772

4000

7

28 000

Спасское

3230

4000

10

40 000

Старосельское

1066

3600

11

39 600

Федотовское

6064

4800

12

57 600

Итого

51690

-

249

920 800

Аналогичная практика уже имеет место и в ряде других муниципальных районов области. Вместе с тем экономия на оплате труда является отнюдь не главным аргументом в пользу управленческого решения о передаче части функций с поселенческого на районный уровень. Переход на двухуровневую систему местного самоуправления для вновь созданных муниципальных образований сопряжен с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально?технической базы. В связи с этим заключение соглашений о закреплении части поселенческих функций за районной администрацией дает возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы сельских администраций и реального решения вопросов местного значения. Иными словами, это служило бы дополнительной гарантией того, что удастся избежать перерывов в предоставлении населению социальных услуг при переходе на новую систему местного самоуправления. Кроме того, одной из важнейших проблем на пути к реальной самостоятельности поселений по?прежнему остается перераспределение имущества. Учитывая вышеизложенное, авторы считают временную передачу поселениями ряда своих функций району необходимой мерой в условиях переходного периода.

Четвертый подход. Смешанное разделение функций (рис. 3). Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга муниципальных функций. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - районной или поселенческой администрацией.

Рис. 3. Модель смешанного аутсорсинга муниципальных функций

Безусловно, управленческое решение, касающееся передачи части функций сторонним исполнителям, оказывает значительное влияние на формирование организационной структуры управления в местной администрации. Внутренняя структура подразделений исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления должна быть составлена с учетом непосредственно осуществляемых им функций, включая управление аутсорсингом (рис. 4). Тем самым создаются предпосылки для плодотворного использования преимуществ от применения этого инструмента.

Таким образом, исходя из требований российского законодательства и сложившейся социально?экономической ситуации аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций, основанного на сотрудничестве между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами.

Рис. 4. Формирование организационной структуры управления местной администрации с учетом аутсорсинга функций

ЛИТЕРАТУРА

1.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

2.

Закон Вологодской области от 29.12.2005 № 1400-ОЗ «О предельных нормативах размера оплаты труда в муниципальных образованиях Вологодской области».

3.

Федеральный закон от 12.10.2005 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4.

Постановление Правительства Российской Федерации от 05.01.2005 № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».

5.

Макаров, В.Л. Социальные технологии на нижнем уровне. – Препр. #WP/2004/175. – М.: ЦЭМИ РАН, 2004. – С. 14

 

 

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».