Солдатенков В.Ю.,
кафедра экономической
социологии и маркетинга
МГУ им. М.В. Ломоносова
Термин «государственно-частное партнёрство» появился в начале 1990-х гг. и связан главным образом с британской моделью ГЧП. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о так называемой «частной финансовой инициативе» (ЧФИ) (PrivateFinanceInitiative, PFI), которая была модернизированной концепцией управления государст венной собственностью. Суть ЧФИ состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное (кардинальное!) изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях государственного аппарата и частного бизнеса [1].
В рамках этой деятельности государственные чиновники выступали в роли своего рода бизнесменов – покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. Происходило, таким образом, взаимосвязанное развитие и спецификация функций государства не только как субъекта публично-правовых отношений, но одновременно и гражданско-правовых.
Для проработки концептуальных вопросов партнёрства правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также контролирующие организации.
На государственном уровне было, по существу, признано, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, а у государства, со своей стороны, есть потребность в заключении соответствующих контрактов с ним. С 1993 г. всего за 10 лет в Великобритании было привлечено 40–50 млрд фунтов стерлингов частных инвестиций в объекты государственной собственности [8].
Государственно-частное партнёрство – это форма долгосрочных договорных отношений, возникающих между государственным ведомством – заказчиком и частнопредпринимательской структурой для привлечения финансовых ресурсов на строительство или реконструкцию, эксплуатацию и содержание инфраструктурного объекта, а также на оказание услуг, которые, как это исторически сложилось, отнесены к компетенции государственного сектора [3, с. 17].
Всё чаще появляются свидетельства получения эффекта от создания механизмов ГЧП, которые позволяют реализовать все преимущества государственного сектора (учёт интересов населения, приведение в исполнение принятых решений и функция регулирования) и частного сектора (его ресурсы, управленческий потенциал, инновации) в интересах достижения реальных положительных результатов в социальной сфере.
Анализу роли государства в современной экономике уделяли серьёзное внимание Дж. Кейнс, Л. Канторович, Л. Эрхард, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, Е. Примаков, Л. Абалкин и др. [15; 16]. Вопросы развития государственно-частного партнёрства в России исследовали С. Сильвестров, В. Варнавский, М. Дерябина, Л. Цедилин, Н. Исправникова, И. Осадчая [2; 4; 5; 7; 11].
Трудности обеспечения высоких темпов качественного и количественного экономического роста, повышения конкурентоспособности российской экономики, проблемы качественного удовлетворения потребностей населения по стабильным ценам, создания новых рабочих мест в условиях нарастающей глобализации требуют прежде всего обеспечения консолидации ресурсов государства и бизнеса посредством ГЧП. В рамках проводимого в 2004 г. Фондом «Общественное мнение» социологического исследования на вопрос: «Знаете ли Вы, слышали или слышите сейчас впервые выражение «социальная ответственность бизнеса»?» – 68% опрошенных ответили, что словосочетание «социальная ответственность бизнеса» слышат впервые [12].
В рамках проводимого в сентябре–ноябре 2007 г. социологического исследования на тему «Социальная ответст венность бизнеса: взгляд предпринимателей и наёмных работников» Всероссийский центр исследования общественного мнения опрашивал предпринимателей и наёмных работников. Среди предпринимателей только 2% смогли уверенно заявить, что уровень социальной ответственности бизнеса высок, тогда как 31% опрошенных считают его очень низким или близко к этому. Граждан, считающих этот уровень очень низким (на уровне 1 балла по 7-балльной шкале), среди населения оказалось в 2,5 раза больше, чем среди предпринимателей (23 и 9% соответственно).
Средний балл оценок предпринимателей составляет 3,01, россиян в целом – 2,46 [9].
Данные указанных социологических исследований свидетельствуют о низком уровне социальной ответственности бизнеса в России и слабом общественном представлении о её содержании. Последствия мирового финансово-экономического кризиса вряд ли будут способствовать самопроизвольному развитию социальной ответственности бизнеса.
Государственно-частное партнёрство является инструментом повышения социальной ответственности бизнеса. Участвуя в проектах ГЧП, частный сектор попадает в такие условия, когда он не может не выполнять социальных функций, не может не быть социально ответственным.
Государственно-частное партнёрство требует согласования интересов государства и бизнеса – этих двух основных институтов современного общества. Государственно-частное партнёрство – это не простое сложение ресурсов. Стороны ГЧП имеют различные мотивы и стимулы, собственные цели, решает свои задачи. Государственный сектор заинтересован в росте объёмов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль.
Стратегически мыслящий бизнес выстраивает приоритеты не просто под размер прибылей, а для устойчивости получения доходов от проектов. Однако интересы государства и бизнеса могут быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнёрстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов.
В конечном счёте государственно-частное партнёрство позволяет объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, способствует формированию конкурентной среды и одновременно более эффективному использованию бюджетных средств [7].
Государственно-частное партнёрство должно строиться на принципах равноправия государственного и частного сектора, рационального партнёрства государственного и частного сектора, распределения рисков и доходов между государственным и частным сектором, объединения усилий государственного и частного сектора для защиты общественных (публичных) интересов.
Управление ГЧП достаточно сложное, поэтому изначально важно определить зоны ответственности государства и бизнеса [7]. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи ГЧП решаются, когда к сфере полномочий и ответственности государственного сектора относятся вопросы общего планирования, административных процедур и определения действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства, финансирования и оперативного управления объектами ГЧП. На самом общем уровне государственный сектор организует свою регулирующую деятельность в сфере ГЧП с частным сектором в трёх основных направлениях:
1) государственный сектор вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения частного сектора с обществом и с публичной властью;
2) государственный сектор формирует законодательную и институциональную среду для разработки и реализации проектов государственно-частного партнёрства;
3) государственный сектор разрабатывает его модели, формы и механизмы.
В соответствии с основными целями в ГЧП различаются следующие модели [5, с. 18]:
_ модели организации;
_ модели финансирования;
_ модели кооперации.
Модели организации, как правило, не предусматривают глубокого вторжения в отношения собственности. К организационной модели относят наиболее распространённую в настоящее время форму ГЧП – концессию.
Модели финансирования включают такие формы ГЧП, как коммерческий наём, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.
Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнёров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага (товаров, услуг, объектов инфраструктуры и пр.). Часто такая кооперация требует создания сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.
При реализации проектов ГЧП в рамках его организационно-правовых моделей используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Эти механизмы дифференцируются в зависимости от объёма передаваемых частному партнёру прав собственности, инвестиционных и финансовых обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнёрами, а также ответственности за проведение различных видов работ (проектирование, строительство, эксплуатация, управление и пр.). Наиболее распространёнными являются следующие механизмы партнёрств [5, с. 26–27]:
_ BOOT (build, own, operate, transfer – построй, владей, эксплуатируй/управляй, передай). В этом случае частный партнёр получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого объект передаётся публичной власти;
_ BTO (build, transfer, operate – построй, передай, эксплуатируй/управляй). Этот механизм предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приёма государством он переходит в пользование частного партнёра, но без передачи ему права владения.
Разнообразие моделей, форм и механизмов государственно-частного партнёрства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем, связанных с интересами общества. Модернизация построенной ещё при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможны только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другое рациональное и к тому же хорошо проверенное в международной практике решение этой проблемы государственному сектору, испытывающему недостаток бюджетных средств, будет отыскать крайне затруднительно [7].
Сотрудничество между государственными учреждениями и частными предприятиями и организациями существует в современной России более 15 лет. Оно бессистемно и хаотично, хотя в России появились инструменты, способствующие развитию государственно-частного партнёрства. Это – концессия (концессионные соглашения); государственные и муниципальные контракты (заказы); соглашения о разделе продукции [13; 14]. Кроме того, ряд институтов в России также способствует развитию ГЧП: Инвестиционный фонд Российской Федерации, Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и др.
В России постепенно реализуются проекты государственно-частного партнёрства. Так, группа компаний «Росводоканал» (далее – РВК) является одним из первых в России частных операторов, отвечающих за работу водно-коммунального хозяйства в стране.
В рамках крупнейшего проекта государственно-частного партнёрства в России РВК взяла в аренду коммунальные активы восьми муниципальных образований – Краснодара, Калуги, Тюмени, Оренбурга, Барнаула, Твери и Омска, а также Луганской области на Украине. Цель РВК – повысить надёжность снабжения населения чистой водой, поставить современные системы очистки стоков на службу более 5,5 млн человек, проживающих в данных регионах. Для этого ещё в 2008 г. Европейский банк реконструкции и развития подписал кредит на сумму 42 млн евро [6, с. 19]. В Красноярском крае Открытое акционерное общество с уставным капиталом 120 млн руб. учреждено в равных долях краевой администрацией, Внешэкономбанком, а также ОАО «ГидроОГК» и ООО «Базовый элемент». Цель акционеров – реализация мегапроекта «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» с большим участием федеральных ресурсов [10].
Однако в России недостаточно используется ценнейший потенциал государственно-частного партнёрства, способный дать значительное повышение уровня социально-экономического развития Российской Федерации. Для повышения эффективности государственной политики в области государственно-частного партнёрства как действенного инструмента обеспечения поступательного качественного и количественного социально-экономического развития государства необходимо:
_ разработать государственную концепцию и стратегию развития государственночастного партнёрства;
_ принять замкнутый комплекс законов, регулирующих отношения государственно-частного партнёрства, интегрированный в том числе в налоговое и бюджетное законодательство;
_ обеспечить минимальные ставки кредитования частного сектора, в том числе за счёт государственных гарантий и компенсирования выплаты части процентов за пользование заёмными средствами;
_ готовить и систематически повышать квалификацию государственных и муниципальных гражданских служащих, задействованных в системе государственно-частного партнёрства. Развивать методологию по заключению договоров (контрактов) в сфере ГЧП.
Литература
1. Амунц Д.М. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансово ёмких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005. – № 12.
2. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнёрства государства и частного сектора / Московский общественный научный фонд, Институт мировой экономики и международных отношений РАН // Научные доклады: независимый экономический анализ. – 2003. – № 146.
3. Годе Ф. Государственно-частные партнёрства // Право на этапе перехода. – 2007.
4. Государственно-частное партнёрство в инновационных системах / под общ. ред. С.Н. Сильвестрова. – М. : ЛКИ, 2008.
5. Дерябина М.А., Цедилин Л.И. Государственно-частное партнёрство: теория и практика : научный доклад. – М. : Ин-т экономики РАН, 2007.
6. Годовой отчёт за 2008 год / ЕБРР. – 2008.
7. Исправникова Н.Р. Государственно-частное партнёрство в России: проблемы становления [Электронный ресурс]. – Режим доступа: lib.socio.msu.ru/ (дата обращения: 10.10.2009).
8. Механик А. Новые формы доброго соседства // Эксперт. – 2004. – № 39.
9. Пресс-выпуск ВЦИОМ от 26.02.2008 № 884 [Электронный ресурс]. – Режим доступа:wciom.ru/
10. Сахаров Ю. Операция «Госкорпорация» // Эксперт Волга. – 2008. – № 21.
11. Солдатенков В.Ю., Евнко В.В. Государственно-частное партнёрство: альянс скипетра и капитала // Вестник Брянского государственного технического университета. – 2008. – № 3.
12. Социальная ответственность бизнеса : опрос населения (29.04.2004) [Электронный ресурс] / Фонд «Общественное мнение». – Режим доступа: bd.fom.ru/
13. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
14. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
15. Эрхард Л. Благосостояние для всех. – М. : Дало, 2001.
16. Keynes J.M. Economic possibilities for our Grandchildren / Essays in Persuasion. – N. Y. : W.W. Norton & Co, 1963. |
