Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2010 год | Статьи из номера N6 / 2010

Совершенствование экономических инструментов управления охраной окружающей среды и природопользованием в условиях перехода к устойчивому развитию

Кручинина Н.В.,
к. э. н., доцент кафедры
«Бухгалтерский учёт и экономическая информатика»
Московского государственного университета
путей сообщения

Развитие цивилизации и охрана окружающей среды в основе своей конфликтны, а поиск компромиссных решений непрост. Вместе с тем, как отметил А.В. Яблоков: «Если воздухом нельзя дышать, воду нельзя пить, а пищу нельзя есть, то все социальные проблемы теряют смысл» [6]. Первенство экологического фактора в развитии общества осознано на сегодняшний день во всём мире. Так, одним из глобальных ориентиров развития мира на период до 2015 г., разработанных ООН, МБРР и странами Евросоюза, является общемировое выполнение национальных стратегий устойчивого развития. Главный упор в экологической стратегии стран – участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) делается на то, чтобы экономический рост не сопровождался нанесением ущерба окружающей среде.

Целью экологической политики Российской Федерации является поддержание целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, здоровья населения и обеспечения экологической безопасности страны. Одним из механизмов реализации экологической политики РФ названо совершенствование экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды (далее – ООС). Однако анализ природоохранной деятельности в РФ за последнее десятилетие показал, что в России на всех уровнях власти нет целенаправленно проводимой экологической политики. Масштабность целей и недостаточность ресурсов для их реализации приводят к тому, что большинство положений экологической политики РФ носят декларативный характер, а природоохранные ведомства и министерства заняты получением доходов, а не обеспечением последовательного улучшения состояния окружающей среды, как того требует концепция устойчивого развития.

Источники финансирования природоохранной деятельности общеизвестны. Это государственные и муниципальные бюджеты различных уровней, экологические фонды, собственные средства предприятий, кредитные ресурсы и частные инвестиции. В Российской Федерации доля расходов на ООС в 2008 г. составляла 0,16% расходов федерального бюджета, а в 2009 г. – только 0,07% всех расходов федерального бюджета. Экологические фонды в РФ практически отсутствуют, средства предприятий ограниченны, а о «зелёных» инвестициях говорить не приходится. В этой связи важно совершенствование экономического инструментария управления ООС и природопользованием. На наш взгляд, для этого необходимо:
- формирование экономических показателей на основе полной ценности природных объектов и экосистемных услуг;
- развитие экологического страхования;
- экологизация системы налогов и пошлин;
- совершенствование платного природопользования на основе приоритета изъятия природно-ресурсной ренты перед налогообложением труда и капитала;
- создание условий для реализации систем стимулирования природоохранной деятельности предприятий на основе включения показателей эффективности природоохранной деятельности в спектр показателей материального стимулирования работников.

Сердцевиной экономических инструментов в экологии остается «плата» за эмиссии в  окружающую среду в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и нормами, установленными Правительством РФ. В 80-х гг. прошлого века эта плата выглядела весьма прогрессивной, поскольку за каждый грамм загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, предприятия платили в бюджет, а государство впоследствии проводило мероприятия по охране окружающей среды. Сейчас система платежей «не работает». Во-первых, нормативы платы установлены постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 только по двум видам выбросов: 1) в атмосферный воздух и 2) сбросы в поверхностные и подземные водные объекты плюс размещение отходов производства и потребления. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду не установлен законодательно, не выработаны критерии и порядок определения перечня загрязняющих веществ в выбросах, подлежащих нормированию и контролю.

Во-вторых, в Российской Федерации действуют ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, в основе которых нормативы, утверждённые постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632. Естественно, что эти платежи сегодня неоправданно занижены. Приведём такой пример. Если плата за выбросы СО2 в европейских странах колеблется от 8 до 40 евро за тонну, то в нашей стране плата за выброс СО2 вовсе не взимается. Плата за 1 тонну двуокиси серы в Белоруссии составляет 160 долл. США, окиси азота – 400 долл. США, в то время как в России она равняется 5–10 долл. США [2]. Между тем резервы увеличения платы за загрязнение окружающей среды есть. Так, поступление платы за загрязнение окружающей среды в 2008 г. в консолидированный бюджет Российской Федерации составило 19,8 млрд руб., что в полтора раза больше предусмотренного, в том числе в федеральный бюджет – 3,8 млрд руб., или 137,3% запланированных объёмов. Это свидетельствует как о недостатках планирования, так и об имеющихся резервах [4].

В-третьих, даже при таких низких уровнях платежей за загрязнение окружающей среды в Российской Федерации далеко не все компании-загрязнители платят за негативное воздействие по причине неэффективного государственного управления в области ООС.

Основное направление деятельности в сфере совершенствования механизма взимания платежей за загрязнение окружающей среды – это резкое сокращение перечня загрязняющих веществ, за эмиссии которых взимается плата, и чёткое определение плательщиков. Нормативы выбросов в Российской Федерации рассчитаны на основе так называемого «нулевого уровня» загрязнения, что в современных условиях использования природной среды уже не достижимо. Вследствие этого можно обратиться к опыту стран Европейского союза, где в отличие от Российской Федерации нормативы менее жёсткие, а политика взимания платежей проводится в соответствии с основным принципом устойчивого развития – принципом постепенного улучшения.

Следующим этапом совершенствования экономического механизма ООС должно стать чёткое разделение экологического стимулирования от решения фискальных задач государства, используя принцип «загрязнитель платит». Этот принцип является одним из основополагающих принципов управления ООС во всем цивилизованном мире. Имеется в виду, что предприятие само должно оплатить все издержки по достижению принятых экологических стандартов, компенсировать ущерб, если он наносится. Но нигде не сказано, что загрязнитель должен платить в бюджет. А именно так этот принцип реализуется в Российской Федерации. Проблемы формирования доходной части бюджетов всех уровней, возникшие в связи с финансовым кризисом,  актуализировали проблему администрирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду. На деле же эти платежи просто «растворяются» в бюджетах всех уровней и превращаются в способ финансирования социальной сферы регионов. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду распределяется в консолидированном бюджете в следующей пропорции: 20% идут в доход федерального бюджета, а по 40% соответственно пополняют как бюджеты субъектов Российской Федерации, так и местные бюджеты. Однако ООС финансируется по остаточному принципу. Так, например, на финансирование областной целевой программы «Обеспечение населения Саратовской области питьевой водой на 2004–2010 годы» было выделено всего 2 450 195,8 тыс. руб., что в среднем составляет 350 тыс. руб. в год [1]. Между тем на территории Саратовской области 37% всех загрязнённых участков подземных вод составляют участки высокоопасного и чрезвычайно опасного загрязнения. Влияние потребления воды низкого качества на здоровье населения трудно преувеличить.

Таким образом, возникает ситуация, когда, с одной стороны, экологическими платежами вроде бы стимулируется снижение уровня загрязнения окружающей среды, а с другой – чем больше загрязнение, тем лучше живет социальная сфера в регионах.

Устранить подобное противоречие способно целевое использование сумм, уплаченных за загрязнение и пользование окружающей средой (через образование экологических внебюджетных фондов).

Широкомасштабным мероприятием по совершенствованию экономического механизма ООС должна стать экологизация налогового законодательства. Основной принцип налоговой реформы, проведённой в Великобритании, Германии, Норвегии, Корее и других развитых странах, заключался в переносе налоговой нагрузки «с труда на потребление энергии и ресурсов». То есть должно быть выгоднее нанять работника, чем качать бесконечные киловатты из розетки. Поэтому западные страны снизили социальный налог и одновременно ввели налоги экологические – на вредную продукцию, на электроэнергию. Плата за нормативные эмиссии должна была существенно снизиться с одновременным повышением штрафов за превышение установленных нормативов. Было предложено ввести экологический налог на электроэнергию, чтобы компенсировать бюджетные потери и одновременно стимулировать потребителей к сокращению энергопотребления. От такого налога могли бы быть освобождены производители электричества из прогрессивных источников – солнечной, ветровой, гидрологической энергии. Также рекомендовалось введение налога на упаковку, который показал свою эффективность, например, в Белоруссии.

Однако понятия «экологические налоги» в наших законах до сих пор нет. Это способствует ввозу на территорию Российской Федерации «грязных» технологий и производств. В современных условиях увеличивать налоговую нагрузку на предприятия не представляется возможным. Как отмечает Н. Лукьянчиков, «увеличение размера экологической платы (налога) должно одновременно сопровождаться адекватным снижением других налогов, в частности НДС, что должно найти отражение в налоговом законодательстве» [3]. Полагаю, что наряду с НДС возможно снижение акцизов на экологически чистое топливо, страховых платежей в фонд социального страхования для предприятий, использующих экологически чистые технологии. Кроме того, целесообразно изменить механизм действия транспортного налога. В Российской Федерации налог на транспортные средства зависит только от мощности двигателя автомобиля и расходуется на содержание и ремонт дорог. А, например, в Германии владельцы автомобилей вносят плату и за объём выбросов CO2 в размере 2 евро за каждый грамм, если автомобиль выделяет более 120 грамм CO2 на километр пути.

Но этот лимит будет ежегодно снижаться и к 2014 г. достигнет уже 95 грамм. Аналогичная система налогообложения действует во Франции, а средства, собранные с «выхлопа», направляются на финансирование экологических программ [2]. Такая система поощряет приобретение и производство более экологичных автомобилей и создаёт дополнительный источник формирования экологических фондов. В США транспортный налог включён в цену на топливо (больше платит тот, кто больше ездит).

Предложения реализовать подобную систему налогов в нашей стране не увенчались успехом, в том числе и по причине лоббирования интересов нефтеперерабатывающих компаний.

Во многих странах Европейского союза действуют сборы на продукты (товары, сырьё). Они взимаются в том случае, если указанные товары загрязняют окружающую среду. Этот сбор представляет собой надбавку к цене продукта, который (либо на этапе его производства, либо в процессе потребления) загрязняет среду обитания. Такое налогообложение стимулирует производство экологичных видов сырья и продуктов.

Одним из используемых за рубежом механизмов покрытия ущерба окружающей среде является экологическое страхование. Экологическое страхование представляет собой рыночный механизм природоохранного управления, направленный на предупреждение и возмещение ущерба окружающей среде и её компонентам. В экономическом плане экологическое страхование представляет собой в России огромный государственный интерес, так как в настоящее время предприятия не несут ответственности в полном объёме за причинённый окружающей среде вред и этот вред компенсирует государство (даже для обанкротившихся добывающих компаний).

Страхование же является классическим внебюджетным финансовым источником  природоохранного управления.

Три ключевых компонента системы экологического страхования включают: 1) определение чёткой правовой (гражданской и уголовной) ответственности хозяйствующих субъектов за негативное воздействие на окружающую среду; 2) независимо оцененный экологический риск хозяйственной и иной деятельности; 3) оценку экологического ущерба. В 2005 г. Росприроднадзор предъявил иски о возмещении ущерба, причинённого природным ресурсам и окружающей среде, на сумму около 604 млн руб., а возмещено было 62 млн руб. При осуществлении контроля над соблюдением водного законодательства Росприроднадзором за 2005 г. обнаружено 12,3 тыс. нарушений, исков о возмещении ущерба предъявлено на сумму 13,5 млн руб. Таким образом, в среднем одно правонарушение «стоит» немного больше 1 тыс. руб. (сколько реально было взыскано, ведомство не сообщает). Другой пример: штраф и ущерб за незаконное уничтожение лося в 4–5 раз ниже рыночной стоимости получаемой от него продукции [5].

Очевидно, что для успешной борьбы с такого рода правонарушениями сил одних лишь  специально уполномоченных природоохранных органов явно не хватает.

Сложившаяся практика рассмотрения уголовных дел и дел об административных  правонарушениях в сфере экологии показывает, что существующий в настоящее время институт государственных судебно-экспертных учреждений не соответствует объёму и сложности поставленных перед ними задач.

Вместе с тем не исключено, что отдельные компании в отраслях, наиболее подверженных экологическим рискам, будут вынуждены взять на себя большее бремя расходов для осуществления предупредительных и ликвидационных мер или предоставления финансовых гарантий. Однако опыт США, где давно действует система экологической ответственности, показывает, что даже отрасли с высокой степенью риска в состоянии нести дополнительную финансовую нагрузку без значительного снижения конкурентоспособности.

Страхование является не единственным инструментом финансовых гарантий, но, возможно, удобнее в использовании. Есть и другие формы: банковские гарантии, финансовые пулы, финансовые гарантии, предоставляемые материнскими компаниями своим дочерним предприятиям. В Российской Федерации существует развитая нормативно-правовая база экологического страхования. В основе системы экологического страхования лежит экономическая оценка ущерба, причинённого окружающей среде. Отличительными особенностями действующей системы экономической оценки экологического ущерба являются, во-первых, покомпонентный подход и, как следствие, отсутствие комплексности в расчётах, во-вторых, преобладание нормативных методов оценки и, в-третьих, отсутствие законодательно признаваемых методов оценки ущерба (вреда), причиняемого жизни и здоровью людей загрязнением окружающей природной среды, и методов оценки компенсации экосистемных услуг (методов оценки экосистем и их функций). В Российской Федерации существуют только две методики, в которых регламентирована процедура комплексной оценки экологического вреда: Методика оценки ущерба от аварий на магистральных нефтепроводах (1995 г.) и Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причинённого народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды (1983 г.). Первая методика является ведомственным документом со всеми отраслевыми достоинствами и недостатками. Вторая методика ориентирована на цели определения экономической эффективности природоохранных мероприятий в системе плановой экономики. Она так устарела, что использовать приведённые в методике удельные величины ущерба от конкретных видов воздействия и загрязнения природных сред, как это иногда делается при оценке экологического ущерба, невозможно ввиду коренного изменения социально-экономических условий в стране и соответственно ценовых пропорций в различных секторах экономики [5].

Опыт страхования особо опасных объектов в рамках Федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» показал, что на практике компенсация по экологическим рискам производится в последнюю очередь и по остаточному принципу. Между тем экспериментальные расчеты показывают, что система страхования экологических рисков позволяет компенсировать до 40% причиняемых убытков при сохранении достаточно высокой финансовой устойчивости страховых операций. К тому же заинтересованность страховщика в получении максимальной прибыли обеспечивает дополнительный мониторинг состояния природоохранного оборудования у страхователя. Отсюда и беспрепятственное финансирование страховой компанией противозагрязняющих предприятий и стимулирование безаварийной работы.

В настоящее время в Российской Федерации страхуется менее 10% потенциальных рисков (против 90–95% в большинстве развитых стран) [5]. Весь объём страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей перечень 100 крупнейших страховых компаний мира. Разнообразие страховых продуктов на российском рынке значительно меньше, чем за рубежом. При этом некоторые страховые компании предлагают страхователям вместо страховых продуктов псевдостраховые финансовые схемы, позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство, уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды. В результате по-прежнему основное бремя расходов по ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, негативных природных явлений ложится на бюджет. За рубеж в качестве перестраховочной премии уходят средства, которые должны быть среди важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов.

Необходимость комплексного решения вопросов развития системы экологического страхования очевидна. Возможность создания подобной системы наглядно видна на примере создания системы страхования гражданской ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, поднадзорные Ростехнадзору, позволившей за три года обеспечить страховой защитой более 30% основных эксплуатационных рисков.

Таким образом, для создания благоприятной среды обитания в Российской Федерации необходимо совершенствование экономического механизма ООС и природопользования. Современные реалии свидетельствуют о неспособности финансирования природоохранных мероприятий только за счёт средств государственного бюджета, а недостатки действующего экономического механизма ООС очевидны. Доходы при пользовании природными ресурсами планируются из года в год без учёта реального роста объёмов поступлений, связанных с ростом добычи. В условиях, когда бюджет имел громадные нефтегазовые доходы за счёт благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, внимание к другим видам доходов было ослаблено. Обрушение цен на энергоносители привело к замещению «выпавших» нефтегазовых доходов другими видами доходных поступлений. По данным отчёта Федерального казначейства, в доход федерального бюджета за 2008 г. платежи за пользование природными ресурсами поступили в объёме более 110 млрд руб., что более чем в 2,3 раза превысило объём прогнозируемых поступлений. И такая картина была ежегодной вплоть до 2009 г. [4]. Сегодня процедуры расчёта и взимания платежей за пользование природными ресурсами не совершенствуются, отдельные их виды базируются на ставках десятилетней давности, не учитываются изменяющиеся условия экономического развития отдельных отраслей.

По предварительной оценке, резервы по повышению неналоговых доходов, связанных с использованием природных ресурсов, сегодня составляют около 60 млрд руб. в год.

Одним из важнейших направлений совершенствования должно стать существенное снижение платы за нормативные эмиссии с одновременным повышением штрафов за превышение установленных нормативов. Следующим шагом в формировании действенного экономического механизма ООС должна стать экологизация налогов и сборов. К этому движется сегодня весь мир. В условиях глобального кризиса нужно сделать охрану окружающей среды одним из главных приоритетов – ведь именно природная рецессия, утрата экологических ценностей в наибольшей степени угрожают человечеству сегодня. Экологические налоги должны помочь обрести «новую реальность» – стимулировать безопасный для окружающей среды экономический рост, процветание общества без ущерба для природы.

Вопросы развития страхового рынка Российской Федерации приобретают особую остроту в связи со вступлением в силу Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и Европейским союзом, а также предстоящим вступлением Российской Федерации в ВТО и ОЭСР. Государство должно постепенно передавать свои функции по возмещению ущерба от техногенных катастроф страховым компаниям, специализирующимся в области экологического страхования.

Литература
1. Закон Саратовской области от 26 ноября 2008 г. № 181-ЗСО «Об областном бюджете на 2009 год».
2. Лемешев М.А. Экологические проблемы Европы и пути их решения // Экономические науки. – 1992. – № 2.
3. Лукьянчиков Н. Кто и как должен платить за негативное воздействие на природу // Российская Федерация. – 2008. – № 6.
4. Одинцов М. Компромисс между экономикой и экологией возможен // Финансовый контроль. – 2009. – Октябрь.
5. Экологическая ответственность и экологическое страхование. Заключительный технический отчет. – М., 2009.
6. Яблоков А.В. Бизнес и ТБО // Экология и жизнь. – 2008. – № 12.

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».