Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2011 год | Статьи из номера N1 / 2011

Актуальные проблемы государственного управления недропользованием

Кимельман С.А.,
д. э. н.,
зав. отделом геолого-экономической оценки
и картирования Московского филиала
Всероссийского научно-исследовательского
геологического института им. А.П. Карпинского,

Кошкин Л.И.,
д. э. н., профессор,
зав. кафедрой управления
природно- ресурсными отношениями
Высшей школы приватизации и предпринимательства
(института)

В современном мире природные богатства, величина территории и географическое расположение страны в значительной степени обусловливают магистральные направления её экономического развития, а в развитых капиталистических государствах – и социально-политическое устройство.

Если в начале прошлого столетия воздействие этих трёх природно-географических факторов было не столь значительным, то по мере научно-технического прогресса, расширения  межгосударственных связей и становления мировой экономики их влияние растет и становится преобладающим.

Россия (в составе СССР) до 1930-х гг. была преимущественно аграрной республикой, затем постепенно преобразовывалась в аграрно-промышленную, промышленно-аграрную и в индустриально развитую республику.

Благодаря индустриализации к началу 1970-х гг. были открыты и разведаны богатейшие запасы разнообразных полезных ископаемых. В это время минерально-сырьевые ресурсы, в особенности топливно-энергетические, становятся доминирующим фактором экономического развития, в соответствии с которым все страны мирового сообщества были условно поделены на две группы:
производящие (и экспортирующие) и потребляющие (импортирующие) минеральное сырьё. Советский Союз благодаря огромным запасам природных ресурсов оказался в первой группе и начал активно экспортировать высокорентабельное минеральное сырьё.

Минерально-сырьевые ресурсы представляют собой важнейший бюджетообразующий и капиталоёмкий актив национального богатства России. Обладая 30% мировых запасов природного газа, 50% алмазов, 25% никеля, 17% олова, почти 10% запасов нефти, наша страна является мировым лидером по добыче основных видов полезных ископаемых и крупнейшим экспортёром продукции минерально-сырьевого комплекса, которая занимает 70% в общем объёме российского экспорта [1].

По данным Росстата, налоговые платежи от недропользования в федеральный бюджет России постоянно возрастают. В 2003 г. они составляли 558,65 млрд руб., или 22% общей величины доходов бюджета, в 2004 г. – 1070,5 млрд руб. (41%), в 2005 г. – 2181,1 млрд руб. (45%), в 2006 г. – 3058,0 млрд руб. (49,7%), в 2007 г. – 3376,7 (43,4%), в 2008 г. – 4885,0 млрд руб. (52,6%).

Добыча, обработка, переработка, использование и экспорт сырьевых ресурсов – это не только первооснова сегодняшнего относительного благополучия страны, но и шанс, благодаря которому за исторически короткий срок можно существенно повысить благосостояние граждан и создать условия для поступательного развития страны.

Значительный рост добычи и переработки природного сырья вызывает необходимость развития десятка смежных производств в промышленности – горношахтного машиностроения, производства труб для нефтегазопроводов, бурового и энергетического оборудования. В отраслях по переработке минерального сырья, созданию и функционированию объектов обслуживающей инфраструктуры создаются сотни тысяч рабочих мест.

Добыча и переработка полезных ископаемых составляют основу экономики всех благополучных территорий Российской Федерации. Во многих регионах добывающие предприятия являются градообразующими, на них занято до 75% населения.

Минерально-сырьевые ресурсы стали основой внутреннего регионального продукта зауральских регионов и бюджетов всех регионов-доноров.

В экономике современной России за счёт использования минерально-сырьевых ресурсов возникает: свыше 50% доходной части федерального бюджета; более 70% валютной выручки страны; 100% поступлений в резервный фонд и фонд национального благосостояния России; почти 50–60% промышленной продукции, выпускаемой предприятиями минерально-сырьевого комплекса. Все это обеспечивают лишь 2,2% трудоспособного населения страны, получающего только 4,9% фонда оплаты труда. При этом государственные вложения в поддержание и развитие минерально-сырьевой базы составляют не более 0,2% расходной части федерального бюджета. В среднем на одного работающего в нашей стране приходится 250 тыс. руб. ВВП, а в минерально-сырьевом комплексе – более 1,5 млн руб., то есть в 6 раз больше. В сфере добычи полезных ископаемых производят 11,4% общего объёма промышленной продукции.

В отличие от многих стран основной прирост (до 3/4) в национальный доход России сегодня вносят не труд и капитал, а рента – доход от использования земли, природных ресурсов, магистральных трубопроводов, монопольного положения производителей важнейших видов природоресурсной продукции, пользующихся повышенным спросом на мировых рынках. Можно без преувеличения сказать, что сегодня экономика России зиждется на использовании её уникального природно-ресурсного потенциала.

Очевидно, Россия ещё долго будет оставаться страной с ресурсно ориентированной экономикой. В одобренной в 2010 г. Правительством РФ Энергетической стратегии России на период до 2030 г. топливно-энергетический комплекс (ТЭК) назван главным локомотивом экономического развития страны до 2015 г. Если сохранится ресурсная ориентация экономики, то значительная часть доходов страны будет по-прежнему формироваться за счёт нефтегазовой ренты. Наряду с положительным влиянием на развитие экономики высокая рента становится основной причиной сдерживания роста инвестиций и модернизации воспроизводимых факторов экономики.

Российским законодательством установлена государственная собственность на недра. Поэтому рентный доход (горная и ценовая рента) от использования принадлежащих государству природных ресурсов должен принадлежать обществу. Однако при этом нет определённости в понимании, что считать рентным доходом и что должно принадлежать обществу – вся рента или её часть, и какой смысл в словах «принадлежать обществу». Следует ли ренту растворять в бюджете или собирать в отдельном фонде, использовать сразу же на расходы по бюджетной классификации или направлять в резерв будущих поколений, делить поровну на всех в виде национального дивиденда или распределять на отдельные социально значимые направления – образование, медицину, науку, пенсии?

Практика большинства развитых стран наглядно свидетельствует, что первоначально стихийно создаваемый рынок в природопользовании (в частности, недропользовании) последовательно и планомерно замещается государственным регулированием.

По всей вероятности, так же будет и в России, где общественное сознание всё больше проникается необходимостью усиления роли государства в недропользовании. В настоящее время важно разработать и внедрить механизмы ренто-ориентированной социально направленной отечественной экономики. В результате должна быть решена двуединая задача: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономически механизмов, которые (при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей) обеспечивали бы поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет страны.

Поскольку добываемые полезные ископаемые относятся к невосполнимым ресурсам, необходимо постоянное воспроизводство минерально-сырьевой базы.

В 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро была  принята Повестка дня для XXI века – концептуальная долгосрочная программа, ориентированная на изменение взаимоотношении между людьми, государствами, человечеством в целом и окружающей средой. Основной целью этой программы является создание условий для перехода современной цивилизации к устойчивому развитию, призванному обеспечивать насущные потребности существующего поколения, не подвергая риску возможности будущих поколений удовлетворять свои нужды.

Применительно к управлению отечественной природно-ресурсной сферой для её устойчивого развития необходимо всеми доступными средствами добиваться неистощительного использования запасов недр, лесного и водного фондов, наименьшего загрязнения окружающей среды, увеличения коэффициента извлечения нефти и уровня полезного использования газовых компонентов углеводородного сырья, рациональной заготовки и углубленной переработки древесины. Речь идёт о повышении качества управления в природно-ресурсной сфере.

Говоря о концепции «Четырёх «И» (институты, инвестиции, инфраструктура, инновации), заметим: нужно добавить пятую «И» – интеллект» [2].

Принципы воздействия этих пяти «И» на экономику сырьевого сектора экономики (ССЭ) в современных условиях таковы.

На первое место следует поставить интеллект, так как в основе сырьевого сектора лежит месторождение, к открытию которого приводит интеллект учёных и профессиональных геологов-практиков. Действующая минерально-сырьевая база создана плодами интеллекта 30–50-летней давности, когда работали десятки и даже сотни НИИ в Академии наук, в геологической и горных отраслях. Сегодня интеллектуальный потенциал в геологии уменьшился до нескольких НИИ, что объективно приводит к стагнации и естественному истощению минерально-сырьевой базы, а также отсутствию научно обоснованных перспектив восстановления её активной рентабельной части.

Второе место в экономике сырьевого сектора занимает инфраструктура, развитие которой приостановилось. Частный сектор недостаточно участвует в создании инфраструктуры, что тормозит развитие сырьевого сектора экономики (ССЭ). Без обеспечения инфраструктурной доступности ввод новых месторождений в освоение становится проблематичным.

На третьем месте институты. Так как ССЭ не регулируется рынком, эффективное институциональное обеспечение экономики сырьевого сектора является актуальной и важнейшей законодательно-регулятивной функцией государства. К сожалению, в ССЭ нет единого органа управления. Если в геологии есть единый орган управления государственным фондом недр (Роснедра), то в добыче, обработке переработке природного сырья институциональные органы управления находятся во многих министерствах (Минэнерго, Минпромторг, Росатом) по отдельным видам полезных ископаемых, а по некоторым из них органы управления вообще отсутствуют. В таких условиях комплексное освоение недр невозможно. В то же время гражданское общество институционально отстранено от участия в управлении недропользованием и в распределении доходов (в том числе горной и ценовой ренты), образующихся в ССЭ.

На четвертом месте инновации. Однако, во-первых, их внедрение, носит долговременный  характер, во-вторых, они в большинстве своём применимы лишь к новым объектам освоения минерально-сырьевой базы. Также необходимо заниматься инновациями на так называемых «старых» месторождениях. Частный сектор заинтересован в инновациях и модернизации поисково-разведочных работ.

На пятом месте инвестиции, зависящие от развития первых четырёх «И». Как правило, сырьевой сектор привлекает инвестиции, что является долговременной тенденцией, и она, скорее всего, не будет нарушена.

Без участия государства не произойдёт самовосстановление ССЭ и развитие каждой его части. Нужны системные взаимосвязанные решения во всех пяти «И», которые обеспечат эффективное функционирование недропользования.

Необходимо пересмотреть систему правил и представлений государства по управлению  недропользованием. Старая парадигма воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) должна быть переосмыслена и пересмотрена. Мировой опыт участия государства в недропользовании убедительно показывает, что государство может и обязано быть эффективным собственником участков недр, может и обязано участвовать на всех стадиях и этапах создания минерально-сырьевого потенциала, освоения МСБ и развития минерально-сырьевого комплекса (МСК).

В основу новой парадигмы должны быть положены такие принципы [3]:
- бюджетное финансирование воспроизводства МСБ должно охватывать почти все стадии геологоразведочного процесса – от научных исследований и геологического изучения недр до разведки и подготовки отдельных месторождений к освоению. При этом бюджетное финансирование поисково-разведочных стадий должно идти по пути государственно-частного партнёрства и сотрудничества с широким привлечением средств инвестиционных бюджетных фондов;
- лицензирование и «раздачу» лицензий на геологическое изучение недр бизнесу следует резко ограничить, подчинив и лицензирование генеральной и региональными схемами социально-экономического развития народного хозяйства;
- выделение в самостоятельный вид лицензии на разведку полезных ископаемых, разведка новых месторождений должна быть экстерриториальной, иначе и далее будет продолжаться «разведка» на давно эксплуатируемых месторождениях;
- концентрация госбюджетных средств на важнейших задачах воспроизводства МСБ, а не их распыление на сотни объектов;
- создание эффективных экономических механизмов и стимулов, которые заинтересовывали бы и заставляли недропользователей вкладывать необходимые объёмы инвестиций в решение задач целенаправленного воспроизводства МСБ, совместно с государством участвовать в строительстве объектов МСК и обслуживающей инфраструктуры;
- эффективное изъятие горной ренты не только от добычи нефти и газа, но и других высокорентабельных и высоколиквидных видов минерального сырья (платины, золота, цветных металлов);
- эффективное использование рентных доходов не только в федеральном центре, но и в регионах добычи минерального сырья, в интересах всего гражданского общества России.

Главная цель государственной политики России в сфере недропользования – это создание эффективной социально направленной ренто-ориентированной экономики, обеспечивающей на основе концепции пяти «И» получение от эксплуатации государственного фонда недр максимально возможного дохода, используя его на решение важнейших социально-экономических проблем развития страны.

Необходимо повысить эффективности механизмов государственного управления  недропользованием, среди которых регулирование:
- доступа к недропользованию – лицензионно-разрешительный и (или) договорной гражданско-правовой доступ к участкам недр;
- прав собственности на добытые полезные ископаемые, на горное имущество и геологическую информацию;
- налоговой системы рентных платежей;
- таможенное – уплата таможенных пошлин как части ценовой ренты, стимулирование экспорта  не сырья, а продуктов его переработки;
- ценовое (в частности, необходимо регулировать и уменьшать диспаритет цен в естественных монополиях);
- антимонопольное – установление размеров, количества участков недр и запасов,  концентрируемых у одного недропользователя, контроль за деятельностью территориальных минерально-сырьевых монополий;
- социально-экономическое – эффективное использование рентных доходов в интересах всего общества;
- балансовое – запасов полезных ископаемых, производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, топливно-энергетического баланса;
- созданных специальных институтов – органов управления горным производством,  государственных компаний, инвестиционных проектов.

Перечисленные механизмы должны стать основой при пересмотре горного, земельного,  налогового, таможенного, бюджетного и других видов законодательства.

Планирование объёмов геологоразведочных работ в центрах интенсификации освоения минерально-сырьевой базы должно быть тесно связано с территориальным планированием и носить долгосрочный и программно-целевой характер. В течение истекшего 20-летия из-за резкого снижения финансирования сократились объёмы геологоразведочных работ и  эксплуатационного бурения. В результате были ликвидированы многие геологоразведочные предприятия (экспедиции и их базы), закрыты заводы и институты по разработке и выпуску геолого-геофизического и горно-промыслового оборудования, утрачены профессиональные кадры. Практически разрушена геологическая наука, без которой не может быть грамотной стратегии развития недропользования и геологоразведочных работ. Исчезло бесплатное старое и не сформировано новое доступное для науки и недропользователей единое информационное пространство, консолидирующее информационные потоки различной ведомственной  принадлежности.

До настоящего времени многие представители правящей политической и экономической элиты продолжают утверждать, что только частная собственность на средства производства при рыночных отношениях способна обеспечить нужные стимулы, породить здоровую конкуренцию, построить эффективную экономику, добиться в конечном счёте общего блага и процветания. Однако то, что происходит в действительности, не подтверждает либерально-рыночного оптимизма.

Типичным примером является нефтяная промышленность – пионер отечественной  крупномасштабной приватизации. В 1990 г. производительность в нефтяной промышленности СССР составляла 37 000 т/чел. в год, в 1995 г. она снизилась до 14 000, а в 1999 г. – до 1000 т/чел. В начале 1990-х гг., когда господствующей в нашей стране была государственная собственность, производительность труда на скважине была в 2,7 раза больше, чем в США. В 1995 г. наша приватизированная нефтяная промышленность стала работать хуже американской на 14%. К началу 2000 г. российские частные нефтяные компании уже уступали американской в 2,5 раза, а в 2009 г. – в 3,5 раза.

Нефтяная промышленность не является исключением. Сходное положение и в других определяющих отраслях недроэксплуатирующего комплекса страны. Следовательно, дело не только и не столько в частной собственности на природные ресурсы, сколько в создании эффективной системы недропользования, обеспечивающей согласование интересов общества и недроэксплуатирующих компаний.

В то время как государство с каждым годом всё более дистанцировалось от управления реальным сектором экономики, очень многие из наших новоявленных капиталистов были обеспокоены  вовсе не повышением эффективности производства, а стремлением взять как можно больше и быстрее всё возможное из доставшегося им за бесценок общенародного богатства. Особенно наглядно это проявляется в недропользовании, где «эффективные» собственники, полностью игнорируя нужды будущих поколений, сплошь и рядом прибегают к хищническим выборочным методам нефтегазодобычи, разрабатывая лишь самые выгодные участки. А скважины с меньшим среднесуточным дебитом (пусть и с большим остаточным ресурсом) досрочно консервируют и выводят из эксплуатации.

Скажем о так называемой «сырьевой игле», за счёт которой, как считают многие, в России якобы создают огромные резервы и изымают из экономики значительный объём рублевых и валютных доходов, что, по нашему мнению, является совершенно необоснованным как с экономических, так и политических позиций. В современных условиях практически любое государство мира сидит на «сырьевой игле», под которой понимают мировые цены на сырьё. Они сказываются на экономике как добывающих и реализующих сырьё по мировым ценам стран, так и потребляющих, приобретающих сырьё по тем же ценам. Любое государство в глобализованном мире не может существовать и развиваться без потребления спектра минеральных ресурсов, таких как нефть, газ, чёрные, цветные, благородные металлы, строительное сырьё.

Поэтому утверждение, что «Россия сидит на сырьевой игле», является справедливым только наполовину, так как на ней «сидят» и страны, которым Россия поставляет сырьё. Особенно это относится к нефти, газу, валютному минеральному сырью (золоту, серебру, платине, алмазам, драгоценным камням). «Сырьевая игла» – это порождение мировой глобализации, мирового недропользования, мировых технологий. Автомобилизация проникла во все страны мира, а для автомобилей нужен бензин, который производят из нефти.

По-другому надо рассматривать проблему «сырьевого придатка». Конечно, выгоднее торговать бензином, но для получения бензина нужны нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ), причем высокотехнологичные, способные вырабатывать высокооктановый чистый бензин. Допустим, будут построены новые высокооктановые НПЗ. Что делать с принадлежащими России нефтепроводами, по которым прокачивают сырую нефть? Что выгоднее: построить новые НПЗ и «закрыть» нефтепроводы, ликвидировать их либо оставить старые НПЗ и торговать сырой нефтью, либо найти какую-то золотую середину? Первый вариант повлечет закрытие, к примеру, НПЗ в Европе, которые «сидят» на нашем нефтепроводе. Возникает серьёзная политическая проблема, переориентация энергетики европейских стран. Эту цепочку можно продолжить дальше. Следует ли из этого, что Россия обречена на продажу сырой нефти и так ли это плохо? Норвегия также экспортирует сырую нефть и не считает это каким-либо недостатком своей экономики. Скорее, мы имеем дело с международным разделением труда, которое складывалось десятилетиями и в котором советская экономика (несмотря на «железный занавес») активно участвовала.

Зародившаяся новая российская рыночная экономика не могла не унаследовать нефтегазопроводы и обеспечить их сырьём, потребляемым в Европе. Изменить это в одночасье и в одностороннем порядке вряд ли получится, да, очевидно, и не стоит. Это длительный процесс поиска  оптимального места России в международном разделении труда при добыче, транспортировке, обработке, переработке и потреблении минерального сырья.

Создание и функционирование эффективной системы управления в природно-ресурсном секторе экономики возможно, основываясь на следующих базовых положениях [4]:
- природные ресурсы являются важнейшими объектами государственной собственности, составляющими доминирующую часть национального достояния страны. Эффективное управление природными ресурсами предопределяет динамичное развитие общества и устойчивый рост благосостояния его граждан;
- экономические отношения между субъектами управления и объектами пользования природными ресурсами играют определяющую роль в системе управления в отраслях природно-ресурсной сферы;
- в практике управления в природно-ресурсных отраслях следует поощрять развитие организационно-финансовых механизмов государственно-частного партнёрства;
- должны быть созданы благоприятные условия для повышения эффективности использования природных ресурсов, научно-аналитического обеспечения выработки и реализации государственной политики в области рационального природопользования и эффективного управления природными ресурсами.

Необходимо обеспечить сбалансированное, функционально полноценное, экологически безопасное, экономически эффективное управление природными объектами в сфере недропользования, лесопользования, водопользования и охраны окружающей среды, а также имущественными комплексами федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, пакетами акций, научно-технической продукцией, информационными ресурсами и другими объектами собственности в природноресурсной сфере.

Государственное регулирование недропользования (в особенности нефтедобычи и газодобычи) является в современных условиях насущной необходимостью. Отслеживание и корректировка объёмов разведки и добычи полезных ископаемых, их экспорта, складывающегося уровня внутренних цен на основные топливно-энергетические ресурсы, руды и металлы – все эти актуальные проблемы государство должно решать безотлагательно для обеспечения экономического роста, социального благополучия и стратегической безопасности.

Литература
1. Российская газета. 2006. 15 февраля.
2. Российская газета. 2008. 6 ноября.
3. Кошкин Л.И., Кимельман С.А., Страхов В.В. О правовом обеспечении эффективного управления государственной собственностью в природно-ресурсной сфере // Экономика и управление собственностью. – 2008. – № 2.
4. Кимельман С.А., Соловьёв М.М., Кошкин Л.И. и др. Управление государственной  собственностью в природно-ресурсной сфере. – М.: ВШПП, 2007.

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».