Статьи

Версия для печати

Все статьи | Статьи за 2011 год | Статьи из номера N5 / 2011

Анализ современного состояния и перспективы совершенствования экономического планирования в России

Фисенко С. В.,
аспирант кафедры «Предпринимательство»
Ставропольского государственного
аграрного университета

Плановые документы развития социально-экономических систем представляют базу для формирования государственной экономической политики, поле деятельности с дальним горизонтом планирования. Практика разработки и реализации таких документов в российских регионах представлена достаточно широко. Стратегии используются в качестве инструмента комплексного социально-экономического развития, а также отдельных участков экономики. Многие стратегии остаются «красиво стоять на полке» и не находят реального воплощения [1]. Основной причиной такого положения дел, по нашему мнению, является несовершенство существующей нормативно-правовой и методической базы, регулирующей данный процесс. Отсутствует чёткое представление о структуре, содержании и предназначении планов,  составляющих систему государственного планирования.

Нами был изучен ряд концепций и стратегий с использованием метода контент-анализа, который представляет собой качественно-количественный анализ содержания документов для выявления или измерения фактов и тенденций, отражённых в этих документах.

Основные направления применения контент-анализа:
- выявление того, что существовало до текста и что тем или иным образом получило в нём отражение (текст как индикатор свойств изучаемого объекта);
- определение того, что существует только в тексте как таковом (различные характеристики формы); выявление того, что будет существовать после восприятия текста адресатом (оценка
воздействия).

Категориями анализа выбраны: предназначение документа, структура, основание для разработки, разработчик, целевая аудитория, наличие индикаторов, оперируемые способы воздействия на носителей решений, характер изложения (чёткие или расплывчатые формулировки), временной горизонт планирования и объём документа в страницах. Система категорий играет роль вопросов
и указывает, на что должно быть обращено внимание в тексте. Единицы анализа – элемент содержания, присущий конкретной категории.

Определение интенсивности появления единиц анализа в тексте позволяет систематизировать документы, различные по целям и субъектам разработки, в единую модель.

Усреднённую модель планов составляют единицы анализа, встречающиеся более чем в 30% документов.

Объектом исследования стали документы, содержание которых отвечает двум принципам:
– принцип формализации – текст позволяет задать однозначное правило для надёжного фиксирования выбранных характеристик;
– принцип статистической значимости – интересующие исследователя элементы содержания должны встречаться с достаточной частотой.

На основе этих принципов мною проанализировано 25 концепций и 25 стратегий развития, предметом регулирования которых выступают социально-экономические процессы макроуровня и мезоуровня (см. приложение). Для их изучения были определены характерные для планового документа категории и единицы анализа (табл. 1).



При выборе единиц анализа я основывалась прежде всего на употреблении семантемы в тексте, не видоизменяя обозначение, вследствие того что в различных случаях применение синонимов интерпретируется по-разному. Так, предшествующий принятию управленческого решения анализ может проводиться различными методами, что не позволяет учитывать их в одной группе, так как различные его виды имеют неодинаковый целевой характер. То же относится и к таким терминам, как «меры и механизмы», «индикаторы» и «ожидаемый результат». Выявлено, что предназначение данных планов на практике идентично и заключается в основном в определении целей, задач и направлений развития. Структура также похожа, лишь в большинстве случаев стратегии располагают пунктом «механизмы реализации приоритетных направлений». Оба вида плана, как правило, связаны с другими документами и нормативно-правовыми актами,  касающимися развития объекта планирования. Это – соответствие общей  социальноэкономической политике РФ, а также актам, регулирующим отношения в той или иной области. Ввиду отсутствия методологической базы стратегического планирования, а именно доработанного закона, регламентирующего методику и категории стратегического плана, его разработка в регионах полностью опирается на уже существующие документы. Так, большинство положений рассмотренных стратегий взяты из Концепции социально-экономического развития Российской Федерации либо отраслевых федеральной или государственной целевых программ.

Разрабатываются концепции и стратегии органами государственного управления, его отдельными ведомствами и подразделениями, за исключением отдельных случаев, когда к разработке привлекаются научно-исследовательские учреждения или агентства.

Документы, полностью выполненные научными организациями или экспертными сообществами, как правило, являются рекомендациями государственным органам власти или частному сектору. Существенным недостатком в разработке этих документов остаётся неучастие деловых и  общественных организаций.

Характерно, что в планах нет прямого указания на целевую аудиторию документа.

В ряде случаев просто отмечены отдельные индикаторы, представляющие собой рекомендации государственным органам власти, касающиеся траектории планирования их собственных действий. Однако в рыночной экономике средства производства находятся в руках частных собственников, что определяет и особый набор действий в их отношении. Одним из элементов этого набора, по моему мнению, может служить разработка концепций и стратегий развития страны, отдельных её областей и отраслей.

Но, по большому счёту, никаких сведений, влияющих на характер решений частного сектора, ни концепции, ни стратегии не несут. При подсчёте количественных характеристик по критерию адресности в отношении концептуальных документов чёткого обозначения целевой аудитории не наблюдалось, однако мы отдали предпочтение единице «всем заинтересованным лицам», за исключением случаев прямого обращения к органам государственной власти. Полагаю, что всё-таки большинство бизнесменов, занимающихся тем или иным видом деятельности, знакомы с такими документами.

Большинство анализируемых стратегических планов прямо в тексте содержат обозначение  государственных исполнительных органов как основной целевой аудитории.

Меры достижения поставленных целей идентичны в обоих типах документов и сводятся к  использованию экономического и финансового стимулирования, а также информационному воздействию. Большая часть рассмотренных документов носит информационный характер и не обосновывает механизмы выполнения планов. По моему мнению, помимо информационного действия, которое выражено, как правило, в подробнейшем анализе и обоснованных представлениях будущего состояния системы, стратегия должна содержать чёткие представления о субъекте выполнения плана, а соответственно и ясное представление о том, каким образом стимулировать этот субъект.

Одним из существенных недостатков методики разработки концепций и стратегий являются обобщённо сформулированные цели и способы их достижения. Если концепция в какой-то мере сама выступает документом обобщающим, то для стратегий превалирующее оперирование нечёткой постановкой целей и задач недопустимо.

Временной горизонт разрабатываемых стратегий – один из основных пунктов анализа.

Встречались документы с периодом планирования большим, чем в долгосрочном прогнозе социально-экономического развития и Концепции социально-экономического развития Российской Федерации (КСЭР). Например, Стратегия социально-экономического развития Оренбургской области разработана до 2020 г. и на период до 2030 г. Ряд стратегий разработан до утверждения КСЭР (2008 г.) 1. Интересно, возможна ли разработка стратегии отдельного района, региона, сферы или отрасли в рамках полномочий региональных или муниципальных органов власти?

Очевидно, плановые документы федерального уровня служат идейным стержнем планов низших. Сложившаяся практика региональной политики на федеральном уровне направлена прежде всего на поддержку депрессивных и проблемных регионов, тогда как стратегии развития благополучных – прерогатива самих регионов.

 

(1) Стратегии социально-экономического развития Ростовской области – 2005 год.

 

Образцы практического применения двух типов плановых документов и сравнительная их характеристика даны в табл. 2. Данные таблицы свидетельствуют, что основным отличием между данными видами планов выступают наличие в стратегиях выработанных механизмов достижения поставленных целей, в то время как концепция содержит только основные направления их проработки. Принципиальной разницы между документами на практике не существует. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод об отсутствии сформированных представлений об элементах государственной системы управления развитием социально-экономических систем в России.

Без эффективно функционирующей системы планирования достичь желаемого курса на скорейшую модернизацию экономики невозможно. Думаю, первостепенной задачей, стоящей перед государственными органами власти, является скорейшее принятие закона «О государственном стратегическом планировании», а также установление тесного сотрудничества с научными учреждениями и специалистами в области государственного планирования.

Проведённый анализ позволяет более точно определить сущность, содержание, этапы и участников разработки документов долгосрочного государственного планирования.

В словаре политических терминов концепция (от лат. conceptio – понимание, система) – это определённый способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности [3]. Концепция выступает как общее направление, вектор будущего развития, путеводная линия, которой придерживаются и которая реализуется в намерениях и действиях бизнеса и власти. Целью её разработки является координация политики различных министерств, а соответственно и документов, разрабатываемых ими.

Важно решить вопрос о статусе данного документа с позиции уровней управления.

Можно говорить о необходимости его разработки как на федеральном, так и на региональном  уровне исходя из следующих положений:
– разделы концепции включают анализ социально-экономической системы, который совершенно естественно будет разным на каждом уровне;
– вследствие названного выше пункта отличаться будет и прогнозная составляющая, что  предопределяет разработку собственных управленческих решений на каждом уровне.

Процесс разработки концепции представляет собой формирование траектории развития социально-экономической системы, включающей определение целей, задач и направлений развития, а также соответствующей рыночно-ориентированной системы мер воздействия. Задачами являются:
– установление «правил игры»;
– улучшение потока информации;
– снижение неопределённости при принятии решений.

Структура документа, по-моему, должна включать следующие разделы: во-первых, обоснование актуальности развития социально-экономической системы, содержащее цель разработки документа и её соответствие политике РФ. Во-вторых, аналитическую часть, содержащую общую характеристику основных показателей развития и использование мер в динамике (анализ участия частного сектора в реализации государственной политики), маркетинговый анализ – внешний (регионы-конкуренты, экспорт-импорт) и внутренний обзор. В-третьих, определение на основе согласования интересов целей, задач, направления развития. В-четвертых, механизм реализации (включая «роль» участников в этом процессе и подробное описание действий государства) и предполагаемое ресурсное обеспечение. Концепция должна являться средством активного воздействия на социально-экономическое развитие экономической системы. В современных условиях развития РФ формирование открытой государственной политики должно представлять совокупность официальных взглядов на её развитие и определять социально-экономическую политику государства, а также чётко представлять роль частного сектора в государственном развитии и обязанности на перспективу, что определяет стратегию и тактику их дальнейших действий.

Безусловно, документ должен соответствовать целям развития объекта планирования,  определённым в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации, а также федеральным и краевым нормативно-правовым актам, регулирующим отношения в данной области.

Непосредственная задача такого рода планов состоит в возможности демонстрировать  стабильность государственной политики частному сектору в отношении той деятельности, которой занимаются предприниматели. Такая задача предопределяет необходимость  долгосрочного планирования государственной политики.

Концепция должна быть содержательной, включать фактические адресные рекомендации, рассчитанные на конкретных исполнителей, однако в отличие от директивного планирования это мягкая политика, использующая косвенные меры воздействия и направленная на развитие рыночных отношений. Одной из необходимых предназначений методики составления концепций является информационная функция для всех структур экономической системы (государства, бизнеса, общества). Концептуальный документ является основой разработки стратегий.

Анализ терминов «стратегия», «стратегический план» даёт возможность утверждать, что на сегодняшний день нет их признанного определения. Авторы указывают следующие аспекты: вектор будущего развития, определение целей, приоритетов и способов их эффективного достижения, констатация намерения, определяющего средства для достижения целей, набор правил принятия решения, комплекс перспективных целей.

Большинство таких определений не позволяют выявить отличительные особенности стратегий от других форм плановых документов, так как любой план как таковой направлен на выработку целей и способов их достижения. Наряду с этим такая ситуация прямо переносится на практику, вследствие чего мы наблюдаем отсутствие утверждённых методик разработки таких документов (табл. 3).

Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, не является комплексным планом, а определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных областях [2]. Он концентрируется на приоритетах развития социально-экономической системы и в каждой сфере должен выявлять главные, ключевые факторы.

На этапе разработки важно гармоничное сочетание интересов государства, бизнеса и общества. Такой подход позволит сформировать документ, воплощающий в себе видение развития объекта планирования всеми участвующими сторонами, что обеспечивает их заинтересованность в намеченных действиях. Документ должен быть адресным и не сводиться к реализации информационной функции. Каждый из участников развития объекта планирования должен видеть своё предназначение и варианты дальнейших действий на перспективу. Это обусловливает невозможность использования в документе размытых формулировок. Для ведомств стратегия представляет прямые рекомендации к действию. Собственники частного бизнеса должны увидеть, какие проекты государство планирует финансировать, куда оно готово тратить деньги в целях народно-хозяйственного развития. Несмотря на то что стратегия – это активный инструмент государственной политики, только 33% стратегий имеют административные задания исполнительным органам власти, тогда как эта цифра должна быть 100%, потому как именно государственные органы разрабатывают программы и проекты реализации стратегий.


Горизонт стратегии может быть как долгосрочным, так и среднесрочным. Более того,  представляется целесообразным группе разработчиков стратегического плана каждые три года при необходимости его корректировать.

Очевидна необходимость разработки стратегических планов в стране более масштабно. Это вызвано общим состоянием российской экономики, требующей поиска наиболее эффективных методов использования имеющихся ресурсов.

Одним из недостатков, оказывающих существенное влияние на выполнение стратегий, выступает отсутствие мониторинга её воплощения. Вся система государственного контроля на сегодняшний день направлена на реализацию целевых программ, однако, какой результат получен в совокупности от их действия и насколько он далёк до осуществления стратегических целей, не подсчитывается. Целесообразна разработка формы отчёта о реализации стратегии развития, включённого в состав приложений к стратегическому плану.

Стратегическое планирование социально-экономического развития – это систематический процесс, с помощью которого сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения на основе использования имеющихся ресурсов.

Стратегический план не директива, а свод согласованных, признанных разумными требований предприятий и населения к администрации.

Приложение
Список документов, использованных в контент-анализе
– Концепция социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года
– Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до  2020 года (проект)
– Концепция развития страхования в Российской Федерации
– Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года
– Концепция формирования информационного общества в России
– Концепция развития информационно-консультационной службы АПК России на период до 2010  года
– Концепция развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 года
– Концепция развития системы сельскохозяйственного консультирования на период до 2015 года
– Концепция социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года
– Концепция развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года (проект)
– Концепция социально-экономического развития Республики Абхазия
– Концепция социально-экономического развития Иркутской области до 2020 года
– Концепция социально-экономического развития области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов
– Концепция социально-экономического развития Псковской области на долгосрочную  перспективу
– Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года
– Концепция развития АПК Еврейской автономной области и сельских территорий до 2020 года
– Концепция обеспечения продовольственной безопасности населения Свердловской области на период 2004–2015 годов
– Концепция развития агропромышленного комплекса Мурманской области на 2010– 2012 го ды и на период до 2015 года
– Концепция развития агропромышленного комплекса и сельских территорий Республики Бурятия на 2009–2017 годы и на период до 2020 года
– Концепция развития АПК Павлодарской области
– Концепция развития агропромышленного комплекса Костромской области на период 2009–2020 годов
– Концепции обеспечения продовольственной безопасности населения Псковской области на период 2004–2015 годов
– Концепция развития сельского туризма в Краснодарском крае
– Концепция развития государственно-частного партнерства в Республике Саха (Якутия)
– Концепция текущих и перспективных потребностей рынка труда Смоленской области в квалификационных кадрах на 2011–2012 годы
– Стратегия долгосрочного социально-экономического развития агропромышленного комплекса РФ до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года
– Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года (проект)
– Стратегия социально-экономического развития Приморского края до 2025 года
– Стратегия развития Красноярского края
– Стратегия социально-экономического развития Тамбовской области на период до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Еврейской автономной области до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года
– Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г.
– Стратегия социально-экономического развития Амурской области на 2009–2011 годы
– НИР «Стратегия социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года»
– Стратегия социально-экономического развития Кемеровской области до 2025 года
– Стратегия социально-экономического развития Калининградской области на среднеи  долгосрочную перспективу
– Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Ростовской области до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года
– Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2020 года
– Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития Ставропольского края на период до 2020 года
– Стратегия развития Кабардино-Балкарской Республики до 2030 года
– Стратегия социально-экономического развития Мурманской области до 2025 года
– Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года
– Стратегия социально-экономического развития АПК Ставропольского края (проект)

Литература
1. Костюченко Т. Н. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития. – ООО «Бюро новостей», 2010.
2. Самофалова Е. В., Кузьбожев Э. Н., Вертакова Ю. В. Государственное регулирование  национальной экономики: учеб. пособие. – М.: КНОРУС, 2008.
3. Материалы сайта www.politicbook.ru (дата обращения 17.03.2011)

Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru
Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/e-store/subscription/



Все права принадлежат Издательству «Финпресс» Полное или частичное воспроизведение или размножение каким-либо способом материалов допускается только с письменного разрешения Издательства «Финпресс».